公法關係與私法關係下之勞務契約處理
朱言貴
壹、前言
法律分為公法與私法兩種，公法屬於不平等者之間的法律關係，至於私法則是平等者之間的法律關係，兩者不可同日而語。
公法因為有國家公權力之介入，而國家公權力係由主權的觀念而來，主權又是最高的權力，任何人不能與國家主權對抗，凡是規範公權力之法律，即是公法，至於私法則否。
茲以勞基法為例，依據勞基法第一條之規定，乃是規定勞動條件之最低的標準，而勞動條件主要就是工資、獎金、休假與各式各樣之福利等，所以從這一點省思，勞基法乃是公法關係，絕非私法關係可比，否則無法充分發揮該有功能。
如此一來，勞基法規範的對象，主要就是國家與雇主間的法律關係，並非一般民眾所理解的勞工與雇主間的法律關係，因為國家與雇主間屬於不平等者之間的法律關係，一旦雇主違反勞動條件之最低標準，國家可以對雇主施以法律制裁，勞基法第十一章並設有罰則之規定，專門處罰違反勞動條件之雇主，種因於此。
假設勞基法規範的對象，侷限在勞工與雇主之間，那麼縱然雇主違反勞動條件之最低標準，那麼位居平等關係的勞工與雇主，請問勞工可以對雇主施以制裁嗎？可想而知顯然辦不到，鑒於雇主擁有「生產工具」，此即工廠或是其他生財設施，而勞工只有雙手與頭腦，難以跟雇主抗衡，所以需要勞動法令補足勞工之不足。
貳、勞動派遣與勞務承攬契約
舉例來說，無論派遣勞工，抑或勞務人員，兩者莫不經年累月在中油公司服務，如果僅僅從外表上觀察，其實很難分辨出兩者的差別，究竟要如何有效予以區隔，避免中油公司承擔彼等行為之責任，屬於一項嚴肅的課題。
勞務承攬契約依照民法第四百九十條第一項之規定：「稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。」所以請包商蓋中油大樓，那麼包商自己所僱用之員工，就是所謂的勞務承攬人員，他們的老板就是包商，而非中油公司。
同樣的道理，中油加油站的勞務人員與中油大樓的送公文小姐，均與中油公司之間沒有法律關係，萬一他們在工作上出了事，無論被人打傷，或是侵害到別人的權利，概與中油公司毫無關係，中油公司毋庸對他們的行為負責。
不過，相對於勞務承攬人員，勞動派遣勞工的地位較佳，原因即在於同時擁有兩個老板，而其法律地位，介於勞務承攬人員與正式員工之間，雖然比上不足，卻比下有餘，惟根本還不是中油公司正式的職位，對彼等來說終究不是長久之計。
由於派遣勞工保護法尚未立法完成，如以派遣勞工的法律定位為例，迄今仍然沒有正式的法律定義，只能從勞動部所擬定的派遣勞工保護法草案，看出其中端倪所在，依照該草案第三條第一款規定：「勞動派遣指派遣事業單位，指派所僱用之勞工至要派單位，接受該要派單位指揮監督管理，提供勞務之行為。」派遣勞工與勞務人員的區別，即在於派遣勞工接受中油公司的指揮、監督與管理，而勞務人員則否，後者有其老闆。
叁、勞動派遣與勞務承攬契約屬於私法關係
不過，派遣勞工之所以有兩個老板，只是勞動部的立法構想，勞動部鑒於部分的勞務人員，雖然他們的老板每年都在換，但是彼等的工作始終在同一個地點，只因為同一個老板並不是每年皆順利得標，因而隨著得標廠商的不同，勞務人員每年都換老板，其實這是事出無奈，不是因為他們喜歡換老板，毋寧他們的老板不負責，每年投標勞務採購案件之際，完全就沒有真正自己所屬的員工，充其量拿著一個皮包，就貿然來投標，只要其所報的「利潤管理費」，比其他投標廠商來得低，便能夠順利得標，至於其員工之工資，招標機關早已設定固定金額，投標廠商毋庸就此部分報價。
有鑒於此，勞務人員的老板既然不負責，而部分的勞務人員，又始終在同一地點工作，為了確保他們的權益，才會幫他們另外再找出「一個老板」，就是他們長期一直服務地點的公司，茲以中油公司為例，常見一些在公司送公文的小姐們，儘管她們屬於勞務人員，有自己的老板，然而一成不變的是，數十年寒暑都在中油公司上班，外界直覺認為她們就是中油公司的員工，其實卻不是這麼一回事，假設中油公司對彼等加以指揮、監督與管理，如今勞動部所提出的「派遣勞工保護法」草案，其內容責成中油公司與她們的老板，必須共同對她們的行為負責，不啻替她們找另外「一個老板」，即中油公司是也，俾保障彼等之權益。
派遣工與勞務人員之另一差別，在於前者長期都在同一要派單位工作，只是老板隨時換人罷了，而後者非但老板隨時換人，甚至工作地點隨時在換，堪稱勞工界的孤兒，乃是最沒有保障的社會底層勞動者，頂多只比臨時工略勝一籌而已。無論如何，勞動派遣與勞務承攬契約兩者，均屬於私法契約關係，基於「私法自治、契約自由」原則下，既然行政院曾三令五申，公營事業不得與人訂立勞動派遣契約，那麼只能簽訂勞務承攬契約，同時又為規避勞務承攬契約轉化成勞動派遣契約，不得對勞務承攬人員指揮、監督與管理，彰彰明甚。
現在政府為了維護派遣工的權益，於是乎有意制定派遣勞工保護法，特別規定派遣工的老板與要派單位老板，都要對派遣勞工連帶負責，惟尚未完成立法之程序，形同派遣工同時具有兩個老板，對於派遣勞工來說，稱得上一項重大之福音，但是無論如何，對於派遣勞工言之，就算擁有了兩個老板，終究不如只有一位老板的正式編制內員工，更能享受到法律的保障，不問自明。
肆、唯有具有僱傭契約的勞工，始受法律雇主照顧義務之保障
雇主對於所屬的員工，除了具有照顧的義務之外，另外對於所屬員工之侵權行為，尚須連帶負起損害賠償責任。準此，除非企業內之核心工作，今日多數公司莫不把企業內之非核心工作，全面外包出去，俾有效降低人事成本。
依照民法第一八八條第一項之規定：「受僱人因執行職務，不法侵害他人之權利者，由僱用人與行為人連帶負損害賠償責任。但選任受僱人及監督其職務之執行，已盡相當之注意，或縱加以相當之注意，而仍不免發生損害者，僱用人不負賠償責任。」中油公司對於所屬的員工，雙方具有僱傭契約關係，除非中油對員工的執行職務，業已善盡監督其職務之責任，否則對其侵權行為造成他人之損害，必須負連帶損害賠償責任。
雖然派遣工、勞務人員不是中油公司的所屬員工，但是如果中油公司實際上指揮、管理與監督派遣工、勞務人員，那麼中油公司即須對他們的行為負責，因此中油公司唯有透過告知派遣工、勞務人員的老板，而由派遣工、勞務人員的老板直接指揮調度他們，才能免於法律上的責任。
因為在羅馬法上有「歸責於上」〈拉丁文respondeat superior〉的法諺，相當於中國古人所稱的：「萬方無罪，罪在朕躬。」因此千錯萬錯，全部都出在皇帝的身上，所以在釐清責任方面，並無問題。「歸責於上」相當於英文的“Let superior make answer.”。也就是誰下達指示，自應由其負最終的法律責任。只要中油公司的同仁對於派遣工、勞務人員下達指示，無異他們歸我們管理，只要派遣工、勞務人員執行中油工作，而侵犯他人之權益，則中油公司就得負責到底。
正因如此，為了降低公營事業的經營成本，並減少不必要的責任風險來說，大幅少用正工與派遣工，殆已成為公營事業的既定政策，俾營運的成本足以在可容忍之範圍內。
伍、工安是工作場所最高的指導原則
不過，眾多中油公司各事業部現場同仁產生不必要的混淆，誤以為無論在任何情況之下，中油公司同仁均萬萬不能指揮、監督與管理勞務人員，顯然出於嚴重的誤解，必須予以導正，切忌以訛傳訛，造成不必要的誤會，因為工安的歸工安，勞務承攬契約的歸勞務承攬契約，兩者不宜混為一談。
殊不知工安是最高的指導原則，只要在中油公司所發生的任何事件，中油公司礙難置身事外，而勞務承攬契約屬於民法的私法關係，與職業安全衛生法的公法關係迥然不同，兩者不宜相提並論，中油公司在勞務人員履行勞務承攬契約之際，固然不得指揮、監督與管理勞務人員，但是萬一涉及職業安全衛生之事項，仍然有權加以干涉，以維護中油公司工作場所之安全，此點毋庸置疑。
工安是無法取代的，凡是在中油公司的工作場所施工，就是要遵守中華民國法令與中油公司的勞工安全規定，如果中油公司無法對在中油公司工作場所之施工人員〈包括中油公司員工、派遣勞工、勞務人員以及中油公司委任之監造人員等〉，在工安方面進行指揮、管理與監督，豈不是形同捨本逐末，而太阿倒持之現象？不能輕易造次！
何況欲落實職業安全，職業安全衛生法設有共同作業之規定，責任事業單位與承攬人、再承攬人，分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，應該採取必要的安全措施，縱使在勞務承攬契約中，中油公司亦有其不可規避之責任，必須善盡指揮、監督與管理責任，此乃公法關係之必然，此與私法關係不同，對於後者中油公司可以透過契約免除責任，兩者不可同日而語。
陸、什麼是職業安全衛生法之共同作業責任？
鑒於一旦釀成工安事故，在絕大多數的工程承攬契約中，定作人與承攬人之間為了規避責任，總是互相推卸責任，但是工安涉及公眾的利益，不容許投機取巧的行為，還是以社會大眾的安全為優先，因此職業安全衛生法特別規定共同作業責任的規定，來加重定作人與承攬人之責任，以確保職業之安全衛生。
顧名思義，共同作業是指相關各方，對於承攬契約的履行，在在付出一定的心力，絕非侷限於特定當事人，才有義務對職業安全衛生付出心血，正因大家共同參與其事，因此就工作本身，必須負連帶責任，從而共同承擔工安事故的法律責任。
為什麼永安二期天然氣儲槽洩漏案，於民國九十一年九月十七日中油與日商簽訂和解協議前置書，啟動開槽檢修重大工程之際，要在二期天然氣儲槽設置隔離設施，就是區隔雙方的民事責任，開槽檢修由日商負全責，而圍籬範圍內的工安，概由日商全權辦理，屬於其「單獨責任」之範疇，避免把中油公司給牽扯進去，然而一旦爆發工安事故之後，中油公司仍然有其勞工安全衛生法之責任（職業安全衛生法係於102年7月3日，在勞工安全衛生法之基礎上修正而成），不可不知。
依照職業安全衛生法第十六條規定：「事業單位以其事業招人承攬時，其承攬人就承攬部分負本法所定雇主之責任；原事業單位就職業災害補償仍應與承攬人負連帶責任。再承攬者亦同。」此即共同作業法律責任之規定。因此在職業安全衛生法的體系下，事業單位必須正視工安之重要性，礙難規避其應負的責任。
這一規定的作用，主要在加重承攬人的責任，然而定作人的責任，並未同步的減輕，只是讓兩者更加緊密結合，形成「命運共同體」（Community of Destiny）之關係，難以各管各的，用以加強工安的落實執行。
柒、共同作業的必要措施及事業單位的告知義務
依照職業安全衛生法第二十六條之規定：「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。承攬人就其承攬之全部或一部分交付再承攬時，承攬人亦應依前項規定，告知再承攬人。」
危險告知義務，乃是企業經營者的基本義務，而這項理念的運用，同樣適用於承攬工程上，事業單位與承攬人、再承攬人等，其法律地位等同於消費者保護法的企業經營者，應該將工作環境之危害因素，正如運動場上之接力賽，不斷將其傳遞給所有的承攬人、再承攬人，讓每個人皆有所防範，俾做到萬無一失的程度。
依照職業安全衛生法第二十七條的規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：
一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。
二、工作之連繫與調整。
三、工作場所之巡視。
四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。
五、其他為防止職業災害之必要事項。
事業單位分別交付二個以上承攬人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一，負前項原事業單位之責任。」
換句話說，面對職業安全衛生法上的共同作業，不能各自為政，必須有所整合，協調相關的人員各司其職，並且交付二個以上承攬人共同作業，而事業單位並未參與共同作業時，須指定承攬人之一總攬其成，所以如何妥善規劃承攬人的工作及權責關係，對於事業單位順利完成重大工程，具有舉足輕重的影響力。
捌、結論─中油公司在工安上必須負指揮、監督與管理之責
公法關係與私法關係兩者有別，其在私法關係方面，本於「私法自治、契約自由」原則，當事人要如何訂立契約，以及契約內容要如何的約定，完全任諸當事人的自由，法律不會任意加以干涉，除非契約確有違反法律強制或禁止規定，或是違反公序良俗，或是不依法定方式〈民法第七十一條至第七十三條〉，否則完全有效，至於公法關係中，法律業已明定當事人的權利義務，不容當事人對其內容有所置喙，尤其職業安全衛生法屬於典型之公法，在其法條內頗多「應」字規定，這是一種強制規定，不容當事人不遵行。
契約係當事人之間的法律，在民事法律關係方面，當事人之間的契約約定，優先於民法之規定而適用，可是在職業安全衛生法的公法體系之下，則是職業安全衛生法必須貫徹始終。也就是說，在中油公司與承攬人間的勞務承攬契約內，中油公司為了減輕責任，得藉由不對勞務人員指揮、監督與管理，而規避相關責任，至於在職業安全衛生法之規定中，中油公司唯有按照該法之規定，擔任、監督及協調之工作，同時落實安全衛生之教育訓練〈職業安全衛生法第二十七條第一項第一款與第四款〉，才能免於相關的民事責任與刑事責任，不可不辨識清楚。
法律上有所謂的平等原則，即相同的事項應該相同的處理，至於不同的事項應該不同的處理，才是真正的公平。職業安全衛生必須切實貫徹，不容存在討價還價之餘地，這是公法關係，與勞務承攬契約之屬於私法關係迥異。準此，勞務承攬契約中，中油公司不得指揮、監督與管理勞務人員，而在職業安全衛生法領域，中油公司反而應該指揮、監督與管理勞務人員，以期有效落實職業安全，此乃所有的中油公司員工必須念茲在茲的大事！