中油採購問題真正的痛腳出在哪裡?

朱言貴

壹、前言

  近日來,中油公司採購弊案連連,除了煉製事業部前執行長徐漢遭到收押之命運外,中油公司前勞工董事陳枝章亦因收賄,收取115萬元賄款,而張子房經理亦坦承犯行,收取155萬元賄款,同時繳回了不法所得,均被依貪污治罪條例提起公訴,陳枝章移審裁定以20萬元保釋。

  這是近年來,中油公司較為罕見的貪瀆案,代表上述諸人仗勢個人的權勢,幹起吃裡扒外不法的勾當,確實罪不可逭,其中弊案的癥結所在,即在於彼等沒有透過中油公司正規的採購作業程序,竟然繞過南部採購作業中心,直接跟廠商搭上線,從而造成採購作業程序上的破口,才會出現這樣令人匪夷所思,而膽大妄為的貪腐局面。

  基本上,本案屬於官商勾結,原本與採購單位無關,但是彼等卻藉由個人的權勢,足以扭轉健全的採購作業程序,而上下其手,不可不防。雖然基於無罪推定原則,一個人未經刑事判決確定前,法律上推定為無罪,然而從以上三人所收取廠商龐大的賄賂,將來欲安全下莊,戛戛乎難矣哉,足為所有同仁戒,避免重蹈覆轍。

  徐漢、張子房與陳枝章等三人,不是真正的採購人員,卻使得中油公司採購人員蒙羞,大家鳴鼓攻之可也。

貳、採購處處充斥著陷阱

  民國六十年代尾、七十年代初間,筆者服務於桃園煉油廠,當時爆發了重大的採購訴訟案件,桃園煉油廠的四位員工纏訟不已,其中包括工務組長與採購課長,彼等在員工的風評中尚屬不錯,卻莫名其妙打了好幾年的官司,可以說身心俱疲,縱使最終各個涉案者都被判無罪確定,但是彼等對於公職生涯已無任何眷戀,為了避免日後纏訟不已,紛紛離職而去。

  經過那個事件,筆者對於台灣的司法,更覺得沒有任何的信心,而其中問題的關鍵所在,即是繫於台灣的法律人,包括法官、檢察官及律師們,除了自己本行的法律之外,對於三百六十五行的專業知識,根本毫無涉獵的結果,其實是非常可怕的現象,不啻所有的台灣人,把他們個人的生殺大權,完全交付給生活上的白痴來處理,豈不是可悲之至!因為台灣的法律人,除了法律之外,其實是一無所知。

  坦白說,上述的工務組長與採購課長,稱得上中油公司的菁英分子,只因為未得標廠商的挾隙亂告一通,導致彼等官司打不完,甚至於遭到不明究裡同仁異樣的眼光,當然內心並不好受,此點可以理解,這也是為什麼他們最終選擇的下半生,寧願服務於民間公司終老一生,從此不再回頭從事公職生涯,乃是其來有自,這是令人相當辛酸的一頁。

  正因如此,桃園煉油廠的長官們才會派我到採購課服務,起碼筆者還懂一點法律,而涉訟的四位員工,迄今還是不明白,何以他們淪為檢察官提起公訴的對象,這一點實在非常荒謬,只能說採購業務處處充斥著陷阱,端視個人造化如何罷了,如果不懂得法律訴訟實務作業,不免畏首畏尾,而進退失據,礙難處理得面面俱到,而有幸順利過關!

叄、碰到採購爭議問題,如何說服檢察官與法官最重要

  檢察官與法官只懂法律,幾乎絕大多數不懂得採購業務,甚至連政府採購法亦所知有限,一旦碰到採購案件出問題,彼等往往先入為主,以無風不起浪的直覺反應,認為其中必然有詐,對於絕大多數的採購人員來說,此乃不可承受的「重」,就連涉案同仁自己所委任的律師,亦未必真心相信涉案同仁之清白。

  個中的道理很簡單,所謂「無風不起浪」,為什麼事情會鬧得沸沸揚揚,難道其中沒有任何舞弊的嫌疑嗎?大家想當然耳,直覺地認為必然是採購人員辦事不公,於是乎黑函滿天飛,乃是其來有自!殊不知凡事要面面俱到,有時難如登天,若是稍有差池,卻會造成不幸的後果,茲以桃園煉油廠前副廠長夏光天實際遭遇為例,由於總經理受到立委關說壓力,總經理又把壓力轉嫁至夏光天身上,導致夏光天纏訟不已,一、二審判決有罪,三審無罪定讞,卻已被剝了好幾層皮。

  當時桃園煉油廠的員工及筆者,並非沒有向夏光天反映正確的作法。不過,總經理業已答應立委的要求,礙難加以改變,夏光天不知通權達變,唯有照著總經理的指示辦理,當然被人抓到小辮子。事實上,縱使有著總經理的指示,對於立委的不合理要求,未必要照單全收,畢竟公務員依法行政,對於立委的不合法訴求,中油公司依法沒有照辦的義務,何況中油公司辦理採購的員工,有別於其他的員工,由於政府採購屬於公法關係,採購人員的責任,比其他的員工還重得多,何苦以身試法。

  桃園煉油廠特地為此召開會議,同時也把我找去參加,我表明自己的立場,不對違法違規的廠商讓步,除了對於涉案廠商課以停權1年或3年處分之外,另外押標金也要全額沒收,但是主其事者面有難色,在萬不得已的情況之下,不惜退而求其次,在停權與沒收押標金兩者之間,必須其中一項須貫徹執行,否則日後必然出事,可惜桃園煉油廠還是依照總經理的指示辦理,堪稱不幸的源頭所在。

  不難想像最終的結果,就是夏光天首當其衝為此受苦受難,乃是其來有自。中油公司的長官們面對立委的非法請求,只是一味地把壓力轉嫁給部屬承擔,凡事欠缺據理力爭的勇氣及智慧,令人深感遺憾!此外,按照相關人士私底下的說法,夏光天副廠長在纏訟多年後,基於自救的緣故,而在萬般無奈之下,只好依法向法院聲請總經理出庭作證,訴訟從此峰迴路轉,從判刑多年而搖身一變,變成無罪之身,本身沒拿廠商一毛錢,卻惹來一身腥,殊不划算。

  說穿了,中油公司當長官的人,莫不滿腦子政治考量,而非法律考量,更非專業考量,一旦碰到外界的質疑,常常啞口無言。殊不知中油公司有別於行政機關,不能創造良好的經營績效,那麼甚麼都不是。投標廠商違約,本來應該由違約的廠商負責,對中油公司損害賠償,如今卻顛倒過來,反而由中油公司上上下下設法解套,豈不是羞辱正派經營的廠商,癥結在於它有立委背後幫其撐腰,沒有了是非,採購人員便動輒得咎,台積電會買立委的帳嗎?以其護國神山的地位,反而大家都要買台積電的帳。

  須知容忍關說,就是作賤自己,非常可恥,這一點中油公司需加把勁。

肆、按照中油公司採購作業程序辦理,絕對不會爆發採購方面的流弊

  孟子曰:「徒善不足以為政,徒法不足以自行。」如果完全按照中油公司本身的規定做事,絕對不會發生任何的紕漏,問題出在外在的干擾確實太多。

  雖然採購法暨其子法,裝訂成厚厚的一本書,真是法令多如牛毛,乍看起來似乎難以進入其中的堂奧,其實未必盡然,重點繫於有無法源依據罷了。

  我們日常的生活當中,到處充斥著法律關係,而吾人於行使權利之際,必須要有法源(source of law)依據。所謂的法源依據,即是合法的正當權源,否則在適法性上引發爭議,辦理採購案件亦然。

  辦理採購作業,除了要懂得採購法暨其子法,同時還要具備判斷能力,畢竟不是所有的採購問題,都能夠從法條上找到根據,必須融會貫通相關的法律與經驗的累積,才能求得適切的答案,以下就辦理採購的標準作業程序(SOP),其中犖犖大者臚列於下:

一、先行找出五種法源依據:

  法源主要有兩種:一種是國家制定的法律,另外一種則是雙方當事人之間的契約。基於「私法自治、契約自由」的原則,契約乃是當事人間的法律,足以對雙方當事人產生拘束力。契約依照民法第153條第1項之規定,屬於當事人意思表示的一致,而法律依據代議政治的原理,既然是由人民選出的立法委員所制定,不啻獲得人民「間接」的同意。

  此外,民法於第1條即開宗明義的規定:「民事,法律所未規定者,依習慣;無習慣者,依法理。」在這一條文中,特別明白指出法律、習慣與法理,都是重要法源。誠如上述,凡是經過當事人同意的事項,莫不可以做為法源,至於判例則是英美法最重要的法源,在我國亦有實質的拘束力。無論如何,契約、法律、習慣、法理與判例五種法源,乃是長久以來,人同此心,而心同此理之反應。辦理採購工作,務必要有上述的法源依據,才具備適法性。除此之外,實在無法憑空創造權利。

二、採購程序之雙階理論:

  雖然採購法屬於公法,但是並非採購法的全部內容,都是屬於公法的程序,仍然存在私法的空間。

  基於「刑法謙抑」原則,刑法應該儘量減少適用範圍,雖然現行刑法第10條第2項規定,辦理採購的公營事業人員,仍然屬於刑法上公務員,有別於其他的公營事業人員,但是應該對之做「目的性限縮」(teleologische Reduktion)的解釋,從招標到驗收合格之過程,以決標、簽約為分水嶺,前半段有多家廠商競標,為了維護採購程序公正性,屬於公法關係;決標簽約以後只賸一家廠商得標,已無採購程序公正性之考量,屬於私法關係,以避免刑法的無所不在。

三、嚴防採購程序之兩大違法型態:

〈一〉綁標─

  顧名思義,綁標係針對招標機關而言,乃招標機關的人員,為了圖利特定的廠商,而按照特定廠商的產品規格,據以開立招標的規範,進而導致其他投標的廠商,一一被排除在外,規定在採購法第26條第2項。

  綁標就是一種「外神通內鬼」之行為,招標機關之所以綁標,正是由於內部有心人與特定廠商勾結。寧可犧牲招標機關本身的利益,去圖利特定之廠商,縱使採購較為昂貴的物品,也在所不惜。似此案例當中,招標機關的不肖分子與特定廠商之間,兩者構成「共犯」關係,乃是最為不足取之採購行為。

  不過,如果無法以精確之方式,說明招標之需求,而已在招標文件內,註明諸如「或同等品」字樣者,不在此限。所以善用「或同等品」字樣,足以免除綁標的嫌疑,據以杜絕社會大眾悠悠之口。

〈二〉圍標─

  圍標主要源於外部的惡勢力,此與綁標屬於內部的惡勢力,兩者截然不同,但是對於招標機關之損害,則是完全相同,就是一種「外神騙內鬼」之行為。

  最為典型的圍標,就是採購程序的「搓圓子湯」,同一採購案件,兩家投標廠商的負責人、地址相同,而作為押標金的支票連號等,這就是採購法第50條第1項第5款所規定之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大『異常關聯』者。」碰到這種情形,除了依法不決標給該廠商之外,尚可將該廠商移送司法機關偵辦,此乃必經的法律程序。

  圍標規定在採購法第87條第4項,條文中之「意圖」,在法律上稱為「主觀的違法要素」,必須具有圍標嫌疑的人,明知此一行為根本不合法,然而為了影響決標價格或獲取不當的利益,不惜「出此下策」,否則只是單純兩家投標廠商的負責人、地址相同,而作為押標金的支票連號等,尚不足以構成採購法第87條之圍標罪名。

  無論綁標,抑或圍標,都是構成限制競爭之行為,造成採購程序的不公平,對招標機關相當不利。

四、採購程序公法關係之處理方式:

  從招標、審標、議價,到決標簽約為止,屬於公法關係,依照採購法第74條之規定,如果投標廠商有所不服,例如招標機關認定其資格不符,則投標廠商可以聲明異議,若是招標機關不接受,可以向工程會提出申訴,假設還是遭到駁回或不受理,那麼可以向高等行政法院,提起行政訴訟,以求法律上救濟。

  由於在此一階段,有眾多廠商參與競標,務必維持採購程序的公平與公正,所以定位在公法關係。

五、採購程序私法關係之處理方式:

  從決標簽約,到驗收合格的階段,屬於私法關係,如果廠商對於被課以逾期罰款,有所不服的話,應該向工程會聲請調解,如果調解成立,等於法院確定判決,如果廠商不接受工程會調解建議案,那麼調解不成立,等於雙方白忙了一場,廠商此時可以向普通法院,提起民事訴訟。

  鑒於到了此一階段,只剩下一家廠商得標,業已不存在公平競爭問題,所以定位在私法關係。

六、重大違約之廠商,必須施以停權一年或三年的處分:

  按照現行的公司法,資本額不設限,就算僅有新台幣一元,亦足以成立一家公司,所以許多廠商懂得「未雨綢繆」,往往成立兩家以上的公司:一方面,碰到其中一、二家公司,因為違反採購法上的「一○一條款」,而遭受到停權一年或三年的處分,自己手邊尚有其他的公司,足以當成備胎來使用;而另一方面,買兩張彩券中樂透的機率,總是比只買一張彩券,得標的機率來得大,部分廠商正是以手中的數家公司來競標,殊不知此一行為的本身,正是採購法第50條第1項第5款規範制止之對象。

  總之,採購程序講究公平、公正與公開,須一視同仁對待所有的廠商,以期能夠採購價廉物美的財物、勞務與工程,而廠商則具有異議申訴的權利,任何在契約內加註「絕無異議」或類似的字眼,也就變得毫無意義可言,蓋廠商的合法權利,不容遭受到抹煞。

伍、中油長期忽略了採購作業的重要性

  筆者長期閱讀英文書籍雜誌,歷五十餘年而不改其志,加上在中油公司服務多年,有幸多次因公出國,足跡遍布東南亞、美國、中東與非洲各地,深刻地感受到中國大陸在今日世界各地的龐大影響力,而其背後所潛藏的推動力量,無非就是有組織、有系統地對外採購,取他人之長,以補給之短。

  只要中國大陸向國外購買高科技產品,不到數年的功夫,就有能力自己生產同樣品質的產品,甚至於青出於藍,而勝於藍,以中油煉製事業部最常使用的觸媒(催化劑catalyst)為例,他們從無到有,而且價格比歐美國家便宜甚多,採購只是一種戰略武器與工具,全面性帶動國家的發展,絕非侷限於低層次的採買物品而已!

  藉由採購的途徑,中國大陸逐步建構了彼等的軍工技術產業,縱使美國極力抵制中國大陸,但是不出數年,中國大陸還是有辦法把半導體產業,從無到有一系列地創建開來。只要我們仔細觀察,中國大陸對外採購科技及軍事武器的時刻,都會刻意多買一份,絕非有意無意間製造呆料,毋寧立即將之徹底拆卸開來,努力鑽研其中的精髓與訣竅,經過一段時間之後,自己也能生產相同的產品。

  中油公司有老君廟精神,可惜後繼無人,如今中國大陸的探勘團隊遍佈全球各地,在各式各樣科技的領域,有其一席之地,我們不宜妄自菲薄,雖然採購卑之無甚高論,古人所謂的鐵杵磨成繡花針,對於真正用心的人,世界上沒有辦不通的事情,有為者亦若是!

陸、結論—採購工作不難,難在如何破除私心作祟

  俗話說:「天下無難事,只怕有心人。」一個人只要沒有貪念,那麼對於採購工作必然勝任愉快,這一點毋庸置疑,而大凡世界上所有著名企業的佼佼者,都是在其長期燦爛職業生涯中,經歷過採購業務的深層歷練,因為從實際採購業務考驗中,除了考驗人性的貪婪之外,最重要的是透過採購過程中人與人間的互動,足以訓練一個人的膽識與耐心,並且學會如何與他人妥善相處。

  綜合言之,採購之道雖然卑之無甚高論,然而一旦融會貫通其中的原理原則之後,碰到任何的疑難雜症,莫不游刃有餘,天下就沒有不能解決的問題了。