「一例一休」紛爭掀起「彈性工時」論戰

　　「一例一休」新制於去（105）年12月23日正式上路施行後，在政府以「休息日」（併休息日加班費加乘規定）作為推動「週休二日」的過渡措施下，對我國工時制度產生變動衝擊，引發諸多工時實務面的爭議。雇主抱怨企業人力排班困難、人事成本增加；勞工不滿雇主成本規避心理下加班費收入減少、恐怕還要兼差謀生；消費者擔憂物價上漲、店家假日不開。

　　修法變革下的衝擊效應可謂全面性擴散，導致政府疲於逐一因應各界呼求，亟欲設法解套，於是「彈性工時」以亂世梟雄之姿被召喚出來平復「一例一休」新制上路後激盪出的混亂局面。

蔡英文回應，勞基法有很多彈性條文可對工時有比較彈性的排法，呼籲企業界與勞動部、勞工坐下來討論，最後結果一定會三贏。（自由時報，2017.03.19）

　　據聞，眾多解釋適用彈性工時規定的申請湧入勞動部排隊待審，如汽車貨運（物流）業與桶裝瓦斯批發、零售業等，而勞動部也陸續預告彈性工時的擴大適用（蘋果日報，2017.05.13），顯見政府與資方都有意以「彈性工時」制度的推動作為「一例一休」新制問題的解套。然而，勞工團體與部分學者痛批，政府大開法定休息日規範的後門，將惡化我國歷來過勞問題，同時也拉低勞工的收入，因而廢除「彈性工時」制度的聲浪再起。儼然，我國工時制度的戰火從「一例一休」蔓延到「彈性工時」的論戰戰場。

　　誠然，回歸制度實務面作務實探討。歐盟約莫自2000年左右，開始積極推廣「彈性安全」（flexicurity）概念，在維持一定安全保障的情況下，工作條件與模式的彈性安排成了生產與就業促進的策略性工具之一，同時也強化了經濟活動與勞動市場的連結，其中，「彈性工時」（flexitime）是最常見的應用實務。

　　近年來，多數國家，尤其是歐洲工業先進國家，在建構（促進）國家勞動基準的同時，也開始形塑制度的實務彈性，其目的在於協調雇主對生產彈性的需求與勞工對社會（勞動）安全的需求，創造既安全又不失彈性的勞動生產環境，滋養經濟與社會的衡平發展。因而，「彈性工時」於現代工業生產社會中，不應是侵害勞工權益的洪水猛獸，而是能兼顧勞資雙方需求，帶來勞資和諧與共榮的制度性創新與實務趨勢。

　　回頭看台灣「彈性工時」制度，雖有其制度模型，但在施行上往往淪為「有彈性沒安全」或「有安全沒彈性」，未涉及「彈性」與「安全」的兼顧與連結。借鏡國外制度做法，發現我國「彈性工時」制度的問題，恐為施行適用的設計不良所致。亦即，目前「由行政主管機關指定適用行業」的做法，相較國外多依實際職務或企業營運需求，概採勞資協議制（或併核備制），我國作法在施行方面的局限顯然較多，未能及時因應勞動生產情境的變遷，導致規範「彈性工時」的制度本身乃失去其彈性，且也容易因「指定適用」的僵化行政程序，遭質疑圖利特定行業雇主或財團，而減損制度本身的公義性。

　　以下從我國與他國「彈性工時」制度規範的檢視與比較開始，進而探討多國「彈性工時」採勞資協商、合意佐政府核（報）備制之緣由，以及「彈性」之於勞動生產關係之實務意涵。期能接軌國際勞動發展實務，跳脫「一例一休如何休」的爭議泥沼，開闢我國工時制度革新的新視野。

我國「彈性工時」制度

　　我國現行「彈性工時」制度規範於《勞動基準法》第30條、第30條之1，在法定正常工時（每日8小時、每週40小時）的規範框架下，經中央主管機關指定的行業，其雇主得經工會或勞資會議同意，於受僱員工的工作時間安排上，作一定程度的彈性調配。歷經修訂與指定適用，雇主可作的工時彈性調配分為：所有適用《勞動基準法》行業適用之「雙週彈性工時」、40個服務業相關行業適用之「四週彈性工時」，以及25個需要輪班之行業、適用4週彈性工時或依政府行政機關辦公日曆出勤之行業適用的「八週彈性工時」。(詳表1  我國現行「彈性工時」制度)

　　我國「彈性工時」以「一定期間內一定程度上的正常工時調配」的規範為主，制度上與歐盟及OECD國家常見的「年總工時」（annualised hours, AH）制，及美國加州政府所訂「變形工作週」 (Alternate Workweek Schedule, AWS)規定類似，但其中差異乃在於制度的實施方式，我國係以指定適用為主，而歐盟國家與美國加州政府概以勞資協議為施行要件，因而這些國家的勞動法規於「彈性工時」方面並未如我國規範那般具體限制某些行業別才能適用。

國外「彈性工時」制度

　　有論歐洲國家最早的「彈性工時」制度出現於1970年中的北歐國家（Nordic countries），後於1980到1990年代初期，全歐洲興起工時縮減與再造（reorganisation）運動，「七日為一周」的工時規範與計算框架，逐漸被賦予一定計算期間內（reference period）得作變形的彈性。

　　據稱，「周變形工時」（weekly variations）具體法制架構始見於歐盟1993年的《工作時間安排相關規範指令》（EU Directive 93/104/EC concerning certain aspects of the organization of working time，後納入2003年的歐盟工作時間指令），該指令鬆綁「每七日含加班工時不得超過48小時」基準，允許一般情況下得以4個月為採計期間，即4個月內平均每週含加班不超過48小時亦屬符合歐盟制度規範；而對於特殊生產部門或生產活動，會員國政府得將採計期間延長至6個月；另在企業（事業）單位有具體或技術性理由的情況下，經勞資協議可實施12個月的「年總工時」制度。隨後，2000年後的歐盟年度就業指引也多次提出「年總工時」的各種促進資訊，鼓勵勞資在產業促進與就業安全結合的環境中，發展彈性工時方案，達到工時彈性運用且平均工時縮減的「彈性安全」功效。

　　歷經數十年的推展，歐盟國家的「年總工時」彈性制度與施行實務具有以下幾點特徵：

    1. 廣義上指的是，一週以上至一年間的工時再調配與計算（重點在超過一週）。且採計期間之平均工時不應超過正常工時制度實施下之工時，或應更低。

    2. 變形工時調配的前提在於社會夥伴共識的產生。

    3. 適用協商與勞資協議多半於企業或事業單位或生產現場層級進行，非雇主或國家的單方面決（規）定。(詳表2  歐盟國家「年總工時」法制)

　　最後，歐盟指出，制度施行上，「年總工時」制不同於過去傳統的工作時間調整作法，如輪班制、延長工時或暫時性調動等，屬於普遍應用於企業生產實務層級的創新工時分配制度，能夠在平均工時不會增加或甚至減少的情況下，賦予生產組織一定程度的工作時間安排彈性，且是立基於勞資協商合意之共識基礎上。於此制度中，國家政府多半僅針對彈性制度的框架進行具體規範，如採計期間、彈性上限與平均工時基準等，但在適用施行上，多半交由勞資雙方個別或集體協商，並簽訂實施協約。

　　另，美國加州亦有類似的工時彈性制度，特別的是，其法制上多所著墨之處倒是在適用程序這方面，且非指定由勞資團體協商達成，而是以當事人員工投票表決通過為要，並提交政府檢察單位備查。依規定，須由受影響之員工針對雇主提出之變形工時計畫，進行投票表決，後由雇主提報政府備查，且已適用變形工時之員工，亦可循程序規定，表決終止變形工時計畫。(詳表3  美國加州「變形工作週」計劃執行程序)

   

我國實施「彈性工時」的適用問題

　　綜觀前述我國、歐盟國家與美國加州的「彈性工時」制度，可發現規範架構本身並無太大差異，對彈性的範圍，與工時的重新計算，都設有相對應的法制基準。然而，最大區別係出現在施行實務方面，而這也是我國實施「彈性工時」飽受眾議紛擾的主因之一。

　　簡單來說，國外「彈性工時」在正常工時制度鬆綁的規範範疇內，由勞資雙方協議實施，一經協議達成，視同雙方契約，若有違背則可循勞僱契約或團體協約不履行之民事或行政處理程序，進行調處或懲處，且契（協）約當事人皆有提出契約變更之權利，也就是說，幾乎所有行（企）業都可透過勞資協商推動「週變形工時」。

　　而台灣的作法在此則顯得獨樹一格，依現行法規來看，「彈性工時」適用的最大前提並非勞資合意，而是「主管機關指定適用行業」，後才由各行業內勞資團體或勞資會議進行協商，合意後施行。因此，我國「彈性工時」於適用上相對沒有因應勞動生產情境與滿足勞資雙方需求的彈性。

　　中油公司加油站的工時管理實務案例，便可應證我國工時制度相較於國外做法的僵化與不合時宜。由於「主管機關指定適用行業」之法規限制，登記製造業的中油公司，並不適用4週變形工時制度，然而，中油公司內的加油站現場，實際上與台塑加油站一樣，具有24小時輪值服務消費者的生產性質，但卻因行業別限制，不能像台塑加油站一樣，進行4週變形工時制度下的工作時間安排，因而，「一例一休」上路後，加上休息日規範，中油公司在加油站員工的工時管理上，因缺乏調配彈性，面臨莫大衝擊。

　　此案例凸顯了當前我國制度在適用施行上的主要問題在於，強制以行業別作區分，無法貼近企業營運生產實務，且剝奪了不被指定適用行業別內的勞資協商權利。事實上，基於產業民主精神，勞資雙方有權在不牴觸、違背勞動基準法制的範圍內，自由協商勞動條件與生產模式的調整。意即，所謂「工時彈性」或其他「勞動彈性」，表面上看來雖為條件式的量化調整，但其實本質上是反映著勞雇雙方於生產關係上的自主互動與自由，而這樣也是勞資關係最根本的精神與價值所在。不過，就目前台灣「彈性工時」的實施規範來看，頗有本末倒置之感。

　　因此，台灣當局應反思，在工時縮減的改革方向下，制度的彈性該如何適當的給予，並導出滿足勞資雙方需求的效益？固然，可以理解政府擔憂台灣部分「無良」雇主會利用「資強勞弱」的不對等關係，濫用「彈性工時」，所以「寧可錯殺一百也不願縱放一個」，因此死守「指定行業適用」的中央行政權威。但施行結果顯示，現行規範抑制了勞動生產模式因時制宜的創新變革動能，且並沒有根本解決我國勞資關係失衡的本質問題，反倒持續削弱勞資雙方的勞動條件協商能力與意願。同時，「指定適用」的作法也易遭致勞雇雙方對於政府判斷的質疑與不滿，難以達到符合公義且服眾的施政目的，更加惡化勞資雙方在工時議題上的對立與衝突。

展望我國「工時制度」發展

　　正所謂「他山之石，可為攻錯」，國外「彈性工時」制度帶給正在承受工時制度變革陣痛的我們省思與跨越的機會。藉由國外經驗來展望我國工時制度發展，取「勞資協議」為要件佐以「政府核備與監督制」，是我們可以進一步思考的制度改革方向。適用程序上較務實的做法是，將「經勞資雙方達成協議簽訂協約」列為首要條件，後呈報主管機關備查，由主管機關進行監督與檢查。因此，政府不能再以台灣勞資關係不對等、台灣勞動缺乏協商力量等問題為藉口，繼續掌握大比例的勞動條件決定權，而是應著手從輔導勞資協商開始，培育勞資雙方針對所處生產情境進行勞動條件與工作模式的獨立協商能力，還原勞資雙方在工時調配上的對話權利與夥伴關係，並在此一過程中，促進此一對話過程能夠對等進行，並督責雙方履行合意約定之條件內容。如此，台灣的工時制度才可能循工業先進國家的產業民主經驗，朝向「兼具工時彈性與縮減工時」的目標邁進。