勞工權益

檢視台灣的基本工資審議--兼論英國最低工資審議制度／倪世傑

        每當討論到台灣的勞動問題時，「勞工的高順從性」、「勞資鬥爭不激烈」、「低工資高工時」、「失業率低」幾乎成為代名詞，這基本上已經準確地勾勒了台灣總體的勞動體制，另一方面，從台灣解嚴後勞動體制發展歷程上來看，不同時代出現不同的問題，而當時主政的政府，則是頭痛醫頭、腳痛醫腳的方式，殘補式地解決這些問題，且同時在產業競爭力的要求上，再增加一些議程。當下，台灣勞工有失有得，就得的方面來說，台灣有一套基本的社會保險體制，這裡面包括全民健保、具有個人強制儲蓄精神的確定提撥制（defined contribution plan），失業與職災保險；就失的部分，則是大量外籍勞工的引入，減少了台灣基層勞工的工作機會，再來勞動彈性化大行其道，壓縮了台灣勞動者工資並延長了工時，暴露在市場競爭環境中的台灣勞動者生存壓力其實是擴大了，而社會保險體制則試圖扮演起社會安全網的功能，緩解市場競爭壓力下勞動者與社會所遭遇的風險。而所有的這一切，都植基在貨幣移轉與支付的基礎上，對勞動者而言，無不需要工資支付當前與未來生活中的方方面面，然而，更加依賴貨幣經濟的結果，則隱含了將一切責任歸咎個人，社會性集體消費的訴求反倒是難以匯聚的問題。 　

★工資         無論您是否同意馬克思關於資本主義理論的精華，也就是剩餘價值論，但至少，您難以否定馬克思對於工資的看法：工資是勞動力的價值。的確，放在市場上，資方會根據您所佔有勞動力的質與量，來估算要給您多少工資，但如同馬克思在《工資、價格與利潤》中所言：「如果工資額的一定界限只是取決於資本家的願望或取決於他的貪欲的界限，這種界限就是隨意的」。既然是隨意的，又是什麼因素影響工資的高低？就工資本身而言，至少包括：         1.人的生活費用。人必須維持日常的食衣住行，才能再生產自己被雇用的體力；         2.勞動力的養成費用。人必須接受教育，而教育與技能程度的質與量構成了簡單勞動與複雜勞工的區別，這也是工程師、技術工人的薪資普遍要比秘書、流水線勞工的薪資高的原因；         3.社會勞動力的再生產。人非終生皆具有可被雇用的勞動力，幼兒與老年時期皆無法雇用，因此工資內還包含了撫養家戶內非勞動力人口的費用，以及教育、醫療保健等社會性的需求的支出。         也就是因為維持一個勞動者生存，就必須不斷地進行個體與家戶內的支出，所以勞工薪資與物價之間存在敏感性，勞工薪資如未隨物價指數調漲，等於變相減薪，直接地降低了生活水準；未隨工業生產指數提升加薪，則等於勞動力的貶值，兩者對勞工都是不利的。

★最低工資與基本工資怎麼算？         資本主義的特徵是讓社會上大多數的人成為雇用勞動者，成為除自己的勞動力以外一無所有的勞工，這個過程在台灣自1960年代之後隨著農村的破產已經實現，但這並非台灣特殊的現象，在世界每一個從農業過渡到資本主義工業生產的國家都遇到類似的狀況，國際勞工局（ILO）也因此界定了「最低工資」的計算方程式：最低工資應等同「全國平均貧窮線」 X 「每家戶扶養人數」。國勞局此一觀念強調最低工資是與維繫勞工家庭的最低生活費，而非僅僅著眼於勞動生產力或物價指數的變動上，或是僅僅涉及勞動力個體的再生產。         放在台灣的脈絡下，往往傾向認定「基本薪資」僅與外勞相關，且一般大多數台灣本籍勞工薪資無甚關連，筆者必須直言，許多領取時薪非典型就業雇用者，以及中高齡勞工，其每月工資往往在基本工資上下徘徊，誰又能說，基本工資的鬥爭不重要呢？         根據國勞局的計算方程式，也是此次全國產業總工會比照的公式來看，將行政院主計處公佈的2011年資料關於五都與台灣其它縣市貧窮線標準，乘上全國每戶工作人口平均扶養人數2.29人，可以發現全台的每月最低工資（A）約介於33878-23459元之間，均高於當前每月18,780元的基本工資，其中以臺北市的

        這一套演算法，遭受來自財經界極大的批判。其主要的抨擊點在於每名勞工如需扶養2.29，先扣掉在工作中的自己那1個人，那又為何可以容忍另外的1.29人遊手好閒，形成人力的浪費？而且，是不是被扶養眷屬越多，就可以領越多的最低薪資？如果財經界人士能夠理解社會與家庭的構成，這一套說法就不攻自破了。         如上所述，老人、學齡兒童青少年以及配偶往往構成被扶養人，這些人難道是無所事事的閒置勞動力？更何況，在台灣過去勞退（舊）制度的缺陷下，除政府公務人員、官股企業及大企業勞工能夠領到絲毫不差的退休金，在台灣中小企業存活年限僅13年的情況下，許多勞工的是拿不到退休金的，只有一次給付的勞保老年給付，換言之，上一代老年保障嚴重不足，列為被扶養人口，並無不妥。

★降格以求—以最低所得家戶為依據的計算公式

        讓我們再看看加入家戶所得這一遍項之後的家庭組成狀況，根據主計處按所得五等分的分類，平均每戶人數分別是從低所得到高所得分別為1.89、2.93、3.57、3.96與4.34人，所得越高者家戶人口數越多。在父母僅限定兩位的情況下，表示所得越高者越敢生，經濟條件制約了生育率，甚至婚配的念頭，薪資所得越低者愈難增加家戶被扶養人口，這是政府祭出再多的「促生方案」也難以化解的難題。因為「笨蛋，問題在經濟！」         好吧，那就再降低標準，將主計處統計家庭所得五等分中最低組的家戶平均人數1.89作為計算維持「最低所得」的家戶所得的最低標準，即便是在台灣各縣市，每個月的最低工資（B）都至少要19,361元，而居住在臺北市則需要27,961元。（表一）這都要高於日前勞委會提高到18,780元的基本工資。更何況，第二套計算標準，是明顯是複製了「所得鴻溝」下的思維：因為所得少，所以家戶人口少，因此基本工資的調漲就照著這個標準來吧，管他這些年來執政黨夸夸其詞的經濟成長率，管他什麼工業生產力指數的大幅成長，反正就這麼定了，即便勞委會一直不願公開基本工資的計算公式，但光就18,780與19,361這兩組數字離奇的相近性，不難窺探出勞委會如何定義與思考「基本工資」。         顯然，光是就金額來看，台灣的「基本工資」制度很難與國際通則下的「最低工資」掛上邊，即便勞委會當前的措辭是意圖將基本工資等同於最低工資，這當中仍存在語意不明之處：基本工資究竟是僅要維持勞動者最低生活水準，還是要維持起碼的家戶所得？若無法就「基本工資」先定義明確，就會發生筆者多年前所批評的，基本工資問題像是在菜市場喊價，喊來喊去，依據為何？全國產業總工會今年在基本工資調整問題上明確提出基本工資的界定及其計算公式，勞委會與行政院的版本又何在？的確，持平而論，雖說民進黨8年執政中僅於2007年7月調整過一次基本工資，（調幅為9.09%，調整間隔時間11年）但至少民進黨政府建立了就業保險及不盡如人意的勞退新制度，國民黨政府執政三年半來則是調整基本工資兩次，（調幅為8.68%，調整間隔時間4年）但筆者也實在不願媚俗，侈言在龐大資方團體壓力下能有此表現還是值得肯定，因為在國民黨握有行政權及立法院多數黨下一致政府的情況下，營利事業所得稅稅率從25%調降至17%，企業已經嚐到政策甜頭在先，不容爭辯。而勞委會如未能將基本工資定義明晰，繼續打迷糊仗，欠缺透明性的政策，將在未來留下無可避免的爭議。★工資究竟該怎麼算？         然而，吾人必須指出，我們必須思考的問題是我們需要什麼樣的工資決定模式？其一是完全依賴市場進行調節。但這純粹活在經濟學者的幻想中，畢竟連英國這一個最具有自由經濟精神的國家，都於1999年後新工黨執政期間完成了最低工資的制度建設並實施，台灣具有強大的國家主義傳統，且國家已經介入基本工資的制訂工作，此一選項早已不存在；其二、繼續基本工資的完善化工作。勞委會必須明確計算公式並法制化，而非勞委會「想到才調，想不到就不調」；其三，由工會擔當起《工會法》與《團體協約法》中集體協商的功能，無論是企業級、產業別級還是全國層級的勞資條件協商。更確切地說，在國家干預和集體談判之間做出選擇。         因此，現在的問題不是國家是否應該介入工資的問題，而是它應該介入多少的問題。在台灣作為調漲基本工資唯一法定機制的是勞委會下的「基本工資審議委員會」，然而該委員會紀錄不良，在2002-2007年之間有長達五年的時間處於「休會」狀態，這也是從1997-2007年長達11年間未調整過基本工資的主要原因之一。一旦行政權擺爛、怠惰，下場就是如此。所以，讓政府單方面做出決策的優點是由執政黨負完全政治責任，每四年算一次總帳，但與其相較之下缺失顯然更大，基層勞工受害更深。         除國家主導或委由獨立法人的方式外，採取「社會對話」的方式確定基本工資亦不失為另一套解決方案。像是在波蘭，由一個三方委員會確定最低工資，雖說在大多數情況下，最低工資是由政府經與工會和雇主組織磋商和談判後決定的。但是著重參與精神的社會對話其基礎在於工會組織密度必須有效提升，社會對話的結果才能夠具有實際推動的可能性。在台灣工會力量薄弱的狀態下，社會對話往往成為一顆糖衣毒藥，以2001年的經發會為例，在政府欽點的勞工代表背書下，經發會就業組即通過擴大彈性工時等勞動彈性化的決議，彈性化、非典型雇用對台灣勞動力場所起的翻攪作用及擴大貧富差距的「貢獻」上，已毋需多做證明。         因此，在工資決定問題上，著實應有所區分。上上之策，工會能夠發揮起伸張工會會員勞動條件的功能，新《工會法》上路之後開闢了產業別工會籌組的空間，考驗著產業別工會能否擔當起吸納會員、拓展工會組織基盤的重責大任，通常能夠以組織力量與雇主進行團體協商者，其薪資多半不需要基本工資保障，而這也是決勞動條件較為健康的方式。         至於需要基本工資保障的勞工，現在進步的觀點是不應再執著於聯繫起單位勞動生產力的提升與物價指數，而是顧及勞工家庭的實際生活，這方面同社會保險與社會救助體制同樣需要國家介入。但從過去的經驗，我們不放心讓行政權獨攬基本工資審議大權，必須給予立法院制訂法令的壓力，比照勞保或勞退監理委員會的方式，成立獨立的「基本工資審議委員會」。

★最低工資的英國經驗         英國新工黨政府於1997一上臺就提出了制訂最低工資立法化的政策，《1998年全國最低工資法案》及《1999年全國最低工資條例》成為英國建國以來首次打破政府不介入工資問題的自由經濟傳統。依據法案，成立獨立的公法人機構：「低薪委員會」（L o w P a yCommission），決定社會最低薪資的額度與調整。         該委員會的組成由主席，資方團體與工會團體各3人及學術界2人共9人組成委員會，委員以個人身份獲得委任，並不代表任何特定團體，並獨立於政治運作。該委員會本身針對各項消費者物價指數、零售物價指數、過去與未來經濟成長的預期等經濟數據，伴隨社會性的訪談資料，考察低薪就業部門的狀況，審慎地訂定最低工資。雖說並不具備一套固定的公式，在當前該委員會採取全國男性工資收入的中位數的50%作為超過21歲成年勞工的最低工資，另外還有18-20歲青年勞工及16-17歲勞工及學徒工的最低工資。（表2）以成年人當前每小時最低工資6.08英鎊換算約和新台幣322元，台灣則是98元。         通常我們會以最低工資與人均GDP的比率，用於解釋國家勞動力的價值。以英國而言，如以一週工作37個小時，一年52週計算，2011年10月之後年最低工資為19,069美元，台灣部分以新訂基本工資18,780為準一年為7824美元，2011年7月英國與台灣的人均GDP各為36,675及20,933美元，最低/基本工資在兩國佔人均GDP的比例各為51.99%與37.38%，國勞局於2009年所統計的世界平均值則是60%，韓國的數據亦為37%，日本則為32%。顯示在日本勞動力的價值還要落後於台、韓，同時東北亞勞動力的價值與英國則有不小的差距。同樣的勞動，在英國比較值錢。         當委員會做出決定之後，根據民主政治的精神，調整的金額幅度交由內閣，由國會下院同意後實施。由於審議過程公正，英國最低工資委員會運作10餘年來獲得勞資政三方面的信任，且每次提出的調整方案在國會皆得以順利通過，同時執政黨也必須為政策負責。         相較之下，台灣的基本工資審議情況則顯得雜亂無章，不僅勞委會自己拿不出計算公式，勞資雙方代表則是各有立場互不退讓，最後仍交由官方定奪。對此，監察院於5月即發文糾正行政院勞委會於去年9月基本工資審議委員會中未提供資料分析，同時在勞資雙方代表無共識的情況下逕由勞委會主委決議調高基本工資，有違共識決之精神，應予糾正。         勞委會隨即表示「基本工資審議委員會」僅具諮詢功能，決策者仍在行政部門。看來，這樣的委員會只不過是聊備一格、可可無的擺飾，而立法院放任國民福祉大事由行政機關草率處理，不也是另一種怠忽職守？         就計算公式而言，即便這兩年多來基本工資不斷調漲，但仍無法掩蓋勞委會對「基本工資」界定不清及決策流程的粗糙的問題，尤其與老牌民主國家的英國相較，更凸顯台灣的勞政機關便宜行事及欠缺政策透明度的缺失；就實質保障來看，台灣的基本工資實在過低，基本工資佔人均GDP僅37%，顯示政府與資方這兩隻手還是在壓低勞動力的價值；勞動者為了賺更多的工資，只能靠加班或兼職增加收入，證明「低收入高工時」體系的成形，確實有其制度基礎。