勞工議題

改革公營事業的民營化迷思／勞子謬

        民營化迷思問題在於每逢政府高層與中油公司新人事任命案更迭，每日生活都與能源無法脫鉤的我們，都將面對一個連層峰都說不清楚未來?不要忘了，每月的生活費帳單，小老百姓可是一毛都跑不了。筆者認為針對中油公司營運績效的檢討，若只有民營化的唯一選項，這是對中油員工與民眾利益的戕害。下文將陸續討論民營化作為經營績效萬靈丹的解套方案，這一個公營事業改革者念茲在茲的談法為何會成為一個主要的選項，又為何會在這個時間點提出來。一、 競爭/民營化=效率? 從新自由主義迷思談起|         每逢提到公營事業單位績效檢討，民營化總是被提出來(這次也是一樣)，君不見上文所提「期盼民營化腳步能「越快越好」，讓中油競爭力能更靈活、提升」，民營化似乎與更高的競爭力與效率畫上等號。         就民營化推動的外部因素來看，這談法可是源遠流長，自80年代開始自雷根與柴契爾夫人為首的英美政府開始推動新自由主義政策1.鼓吹自由市場，將政府干預最小化2.減少對私部門的控制3.減稅與去管制化等措施。由於戰後三十年黃金期過後，自由派學者見場利潤率降低等現象指出國家容易誤導公共政策，也由於國家機器的腐化，遂主張減低國家干預市場的角色，進行產業的去管制化、國營企業的私有化、開放國內市場等³。在美國進行航空、運輸、電信產業的民營化；英國則進行政府瘦身、住宅/鐵路等公營企業私有化等。這股自由化的風氣同時也吹向非洲、南美與亞洲。         其中論述的邏輯之一就在於競爭才能擁有效率的迷思。就像H. Dems e t z 與 A.A.Alchain所說，最大利潤的刺激會使私有財產所有者積極回應市場需求，競爭的結果會促使效率提升³。也就是說公營事業所有權屬於國家，有過多政治上的任務，無法以營利為導向，將造成資源的低度利用。         然而放在各國私有化的過程，我們卻看不見私有化必然帶來效率。以美國卡特政府在80年代航空業私有化的結果來看，利潤高的航線被少數幾家航空業者壟斷，規模小或冷門路線經營者被相對排擠³。競爭的結果造成規模大的航空公司兼併後者，被合併者不在缺乏效率，而在於規模不足與大公司進行價格競爭。競爭的結果也造成機師、空服員、地勤人員大量解雇，或面臨彈性化勞動。         論述的邏輯之二是假設私有化才有更高效率的迷思。以英國鐵路私有化為例，梅傑政府以非常優厚的條件，將鐵道經營權分割成一百零二段賣出，主要的接手公司就高達二十五 家。由於私人企業接手後展開裁員，又有許多員工在自知工作環境將惡化之後，提早退休或申請資遣，再加上缺乏有效培訓人員的計畫，造成火車脫班與班次取消的情況嚴重，鐵路經營權分段出售，交由許多不同 的公司經營，結果導致資訊混亂。乘客詢問班車時間、票價、換車地點 等問題，經常得到錯誤訊息外，也造成重大交通事故。隨著服務水準大幅下降，票價卻節節上漲，每年平均漲幅是通貨膨脹的兩倍，有些路段票價甚至上漲達百分之三十1。         再以未開發國家菲律賓的油品市場為例，菲國第一個石油去管制法在1996年通過後，三家石油卡特爾就壟斷了菲國油價(根據IBON 2004年石油觀察)。2006年九月份的財油價格已比過去上漲416%，汽油價格上漲350%。油品去管制化讓油價飆升外，也帶動 電抗爭，抗議工資調整成本被油品調升成本抵銷，隨之帶來更高的公共服務成本。

         可見民營/私有化不僅不能帶來效率。一旦國家缺乏調控的角色干預私有企業體，在惡性自由競爭的環境與追求利潤最大化的目標下，將面臨的是的個公共服務價格飆升、非熱門地區的公共服務的邊緣化與勞動條件不斷下修，資本加速累績，貧富差距更快速擴大的深淵。二、再看台灣公營事業民營化內部動因         私有化油水電產業是很有油水的，先從整體世界視野來看，發展中國家推動民營化的經驗中，攸關民生甚鉅的基礎建設與能源業尤將成為各國籌措財源的工具與管道。尤其是規模夠大、資本集中的資產，讓本地資本家或外資在民營化過程裡獲取大部份股權。2004年世界銀行所發表的「私有化趨勢與當前發展報告書」中揭露，1990年到2003年全球各生產部門民營化比率，基礎建設(電力、電信、天然瓦斯、運輸、自來水)民營化後所變換的資產額佔總額數的50%，能源業(石油、石化業等)佔15%，其次依序是競爭性產業(製造業、公用事業、旅遊業…等)、金融業與其他。對無法償付外債的發展中國家來說，被迫採取新自由主義政策，本地資本殘弱無法在民營化初始期間承接股權，造成外資大量進駐，也讓官商勾結的政府高層賺滿荷包，也讓50%以上盈餘流向海外。         而從台灣公營事業民營化的脈絡來看，難道國際上大喊自由化，我們就「人家在喝湯，我們在喊燙」嗎?

        二戰後的公營事業單位在兩蔣時期具有穩定國防與經濟上的意義，過去台灣的經濟成就之一是接近平衡的政府收支預算。但自80年代開始，赤字呈現持續增加的狀況。政府不得不靠「賣祖產」(公營事業單位)來填補當時社福預算持續支出與六年國家建設計劃的需要(張晉芬2001:67)。         然而當時推動公營事業民營化的關鍵因素卻在於當時國民黨內主流派與非主流派的鬥爭上。         自1988年接替蔣經國出任總統的李登輝，一方面所面臨的是台灣經濟基礎已然穩定，外匯存底屢創新高的環境。另一方面解嚴後，政治環境改變，大眾開始關心公營事業安插特定人事，造成國民黨黨營事業與國庫間的利益輸送問題，對公營事業民營化開始產生改革呼聲。而李登輝所主導的黨內主流派為贏得黨內鬥爭，亟需與舊勢力以外的權力集團結盟(張晉芬2001:71-73)。而斬斷國民黨舊勢力與公營事業的關係就成為一個值得考慮的選項。

        所以我們看到，台灣的公營事業民營化過程，除了英美等發達國家倡議的新自由主義在意識形態上形成催化劑外，也充滿其內部利益動因。自80年代以降，1991年立法院通過「公營事業移轉民營條例」修正案，並於1996年國家發展會議達成共識。          話題再回到今年經濟部所提的中油公司民營化時程，我們不知道府院、中油公司高層或特定利益團體達成了什麼共識?         這裡可以合理懷疑，當今公營事業民營化的劇碼，可能將上演一齣台灣新舊資本家間的鬥爭/卡位戰。大陸現今的投資環境已與10年前大不相同，有更高的薪資與環保要求條件，當局並不斷強化當地的資本生存環境。以致我們看到，許多競爭力不足的台商回流了。然而回流台商需要舞台，但打不進舊資本國家資本長期運作的領域。我們不知道，會不會藉著公營事業民營化的縫隙，找到見縫插針的生存空間，尤其是能源產業的一席之地。四、資本與國家夾縫下的勞工         台灣是一蕞爾小島，內需市場不足，對國際市場的倚賴度高。過去的「工業升級」是從60年代勞力密集產業的輕工業(食品、紡織、成衣業)轉向70年代的技術與資本密集產業--重化學工業等(像石油、電氣機械、化學、初級金屬等)2。台灣的經濟奇蹟是以「出口加工」的定位來與國際經濟體系接軌，用廉價的人力與低環境規範進行國際代工，出口輕重工業產品來賺取利潤。中小企業擁有為數龐大的產業後備軍，資本不用面對強大工會，因為原具有集體談判實力的工會組織，在企業外移與國營事業民營化後已更難有抗衡實力。

        所以勞工面對的是資本與政府層疊的規訓與勞動管制，不斷壓低工資，即使在勞動條件彈性化或惡化的條件下，資本卻因龐大、勤奮又打拼的產業後備軍而擁有靈活的國際分工生產鏈的機制。 勞工的處境與勞動條件的維持，國營事業是重要的指標。在台灣當前貧富差距擴大的環境裡，我們仍舊主張國家對油水電產業的調控機制必須維持，而國營企業的改革仍須朝向透明與產業民主方向前進。但檢討國營事業單位之績效，就要走向民營化，是新自由主義丟出來的煙霧彈，也是資本家在勞工的血淚背後暗地偷笑的理想規劃。

 1 請參閱 D. N. Balaam & M. Veseth(2005)＜Introduction to International PoliticalEconomy＞Pearson Education. P43-44。

2 請參閱Rowthorn, Bob and Ha Joon Chang (1993) ＜Public ownership and he theory of the state＞ P54-69, N.Y.: Routledge.