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東南亞國協十國籌擬「能源合作行動計畫」，以有效運銷石油、天然氣等石化能源(上)／陳義文

東南亞國家協會(ASEAN)組織之設立暨宗旨  「東南亞國家協會」(The Association of Southeas t As i an Nat ions ,ASEAN) 係於1967 年8 月8 日在泰國首都曼谷成立，簡稱「東協」組織、「東協」或“ASEAN＂，從其名稱即知係由東南亞國家為成員所締結的組織，該組織創始國為泰國、印尼、馬來西亞、菲律賓及新加坡等五國，汶萊、越南、寮國、緬甸及柬埔寨五國則於後來陸續加入。現今，東協組織共有十國，從其泛稱為「協會」(association)的名稱論之，係未限定於某一特定或專屬範圍，因此舉凡政治、經濟乃至於交通航運，俱得包羅於其合作領域之內。         東協國家所在位置-- 東南亞，在地理上係連結太平洋與印度洋，控制以南海為主的多個公海、屬國緣海，並扼守著在海運業界上一直是船舶通行最密集之航道、向有「東南亞海運命脈」之譽的「麻六甲海峽」，具有重要的戰略地位。成立於1960 年代冷戰期間的東協組織，原有有一項頗為特別的功能，乃是為了防止共產勢力的滲透擴張；惟日後則由於國際政經局勢的變遷，爰轉化成為促進區域經濟合作之國際組織，而在1960~1970 年代被「民主陣營」視為是赤禍地區的數個中南半島共產國家，卻於20 世紀後期紛紛加入東協，因此東協乃演變為以區域合作為宏旨的地區組織。         雖然，東協諸國的經實力和科技層面，尚無法和同屬於地區組織的歐盟相提並論，但是因為其擁有廣袤的陸域和遼闊的海疆，而且擁有近約6.18 億的眾多人口數，顯多於歐盟近約5 億餘的人口數( 按照2011 年的統計資料，為502,486,499 人)，所以仍然備受舉世的重視而亟欲示惠拉攏。另又由於東協組織內的各國，彼此或有富庶豐饒的資源或優越的地形位勢，地緣上又與中國大陸甚為接近或相接壤毗鄰，遂演進為以發展經濟為首要目標，並且形成一個動見觀瞻、亟具規模和聲勢的區域體系。迄今，東協亦鼎力和其他國際組織，諸如亞太經合會、南太平洋論壇、南亞區域合作協會、南亞經濟合作組織、波斯灣合作委員會，以及歐亞會議等諸多國際組織進行合作。         今之東協組織，諸成員國係互相尊重各國主權、互不干涉內政，共同有效合作俾可和平解決爭議，同時促進區域繁榮並增強各國國力。鑒於東協組織在亞洲乃至於全球皆有相當的影響力，並且產有豐沛的石油、天然氣等石化資源，得就近以較低廉價位供應予工商較其發達，對石化礦產具殷望需求的東亞國家；相對的，中國大陸和日、韓等東亞國家，亦頗具參與東協組織的意願，即使在地緣上未便直接加入為ASEAN的成員，然則亟思能夠以觀察員或友好鄰邦名義，列席東協組織之會議，參與地域合作或相關機制之運作。 ▲ASEAN位於印尼雅加達的總部大樓和秘書處所在處（ASEAN HQ , 本圖載自網路）。        斯項拓展地域合作的構想，後來竟因為1997 年爆發於亞洲地區的「金融風暴」而成為其他國家向ASEAN扣關的契機。就在金融風暴持續延展的當年(1997 年) 所召開之東協峰會中，中日韓三國領袖和外交部長均獲邀出席ASEAN的高峰會和外長會議，且該會議模式嗣後復被延伸為擴大參與之模式，而被泛稱為「東協加N」，此將於後續章節再行詳論。固然，邇來數年又另有東亞峰會的舉辦，而且美國亦有意願參與ASEAN的運作，是否會因為趨於複雜而產生變化，或乾脆回歸為東協原來的狀態，國際評論專家尚在審慎觀察中。倒是東協最近所擬議的一項「能源合作行動計畫」，卻頗能引起國際各界的關注，當然亦有可能是東協曾適度拋出風向球，來試探國際間對該計畫的反應。         東協組織行將推行的「能源合作行動計畫」東協既定之能源政策，最高決策機關是由東協國家元首組成的「東協高峰會」(ASEAN Summit)，東協組織內部並曾在過去數次會議中，就能源議題之各類合作事項進行討論和協商，主要機構為東協麾下之「東協能源部長會議」(ASEAN Ministers of Energy Meeting, AMEM)。“ AMEM＂係東協成立卅餘年之後甫為因應時代潮流需求，新訂議題、排定成議程而召開之會議，並於2003 年首次召開，目的乃在探索能源發展趨勢與從事探勘開採之合作，鼓勵民間業者投入開發，後則又陸續推動「跨東協區域性天然氣運輸網路」(Trans-ASEAN Gas Pipeline, TAGP)、「東協電力輸送網路」(ASEAN Power Grid, APG) …等能源建構網路以施行國際合作，並規劃「東協能源合作行動計畫(ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation, APAEC)」。         為確保能源政策穩健有效之執行，“ AMEM＂之下復設置有「東協能源中心(ASEAN Centre for Energy, ACE)」，旨在透過就能源議題所達成之共同方針，增益東協地區的經濟發展，使得能源的發展應用及所推行的計畫，均能裨益於區域的經濟成長，蓋無能源即無建設、無發展，一切作為必將陷於停頓。ACE平日的運作，係由東協秘書處人員和成員國，就能源領域指派資深政府官員組成能源理事會，俾妥善管理ACE。         為臻於上述目標，ACE必須整合東協之能源推進策略，並延攬先端科技與專業，在可兼顧維護環境的前提下，確保能源的順利開發和有效運輸，但是更應避免在短期內造成過度開採，或是造成能源生產國的競採而導致能源價位的下跌和其他能源消費國的浮濫消耗。同時，則樂見東協內之能源生產國( 如印尼、汶萊、緬甸和馬來西亞等) 以優惠價位，將能源售予組織內並未自產能源，然則亟需購進能源的國家( 如新加坡)。另一方面，東協也亟力避免各能源生產國因為境內的開採石化油、天然氣，而如同若干阿拉伯國家似的僅將財富集中於少數族群，國內民眾卻因難以利益均霑而依然貧困如洗( 註一)。         東協組織在能源政策之實踐上，得分為東協區域內部、東亞區域整合以及與國際組織之關連等方向來討論，首先就就東協區域自身的目標，乃是結合「亞太經濟組織」(APEC) 自1999 年起對於能源所展開之計畫和應用，現階段業已進入2010-2014 年之第三個五年期，涵蓋的目標包括建立具流通功能的區域能源市場，紓解能源短絀問題、適切因應溫室效應等氣候暖化所帶致之衝擊，強化各類再生能源、替代能源和綠色能源之使用。         東協就東亞區域所力行之能源整合，則是經由「東協加一」( 註二) ( 即加上中國大陸)之雙邊FTA、「東協加三」( 即納入中日韓)之擴大架構、「東協加六」( 註三) 之區域全面經濟夥伴關係(Regional ComprehensiveEconomic Partnership, RCEP) 以及與其他國家施行之合作，推行包括能源開發投資、能源貨品貿易、能源服務貿易，以及攸關調和各國能源法令規章…等項目在內的能源活動(activities)； 至於在國際組織之參與方面，東協各成員國率皆具有明確之意願以參加國際組織，以彰顯並鞏固各該國與東協既已訂立的能源政策，另亦有以東協名義參加之國際組織者，例如東協組織便以觀察員之身分加入「能源憲章」(EnergyCharter) 之組織。         ASEAN 能源中心執行長--Guillermo Balce，於東協所召集的一項會議中曾表示，在後續十年之內東協國家必須籌集到1,800億美元的投資金額，用以開發蓄存於各國的能源，以避免能源供應不及的隱憂。以2010 年的石油、天然氣等石化能源之需求為例，係較前一年(2009 年) 的366 百萬噸「石油當量」(MTOE , 即相當於石油使用數量的各種石化能源數量)，成長達到58.8%的幅度而成為581 MTOE，尤以印尼的需求增幅居冠，高達89.6%。Balce指出，雖然ASEAN已經達成各會員國應降低對石油倚賴程度的共識，而設法改用其他的替代能源，但是以石油為主的石化能源，未來仍將佔有最重要的地位。         「東協石油委員會」(ASEAN Council on Petroleum，ASCOPE) 早自本世紀初起，即擬議建造一條可將能源輸送管線連接至麾下10 個會員國的「能源超級公路」，該條總計為9,800 餘公里、耗資逾170 億美元的超級公路，已自數年前起分別於不同會員國之內展開興建，可望於2020 年前完成其中的5 段( 註四)。本條能源超級公路分段施工的硬體建設，應可於各國境內如期完成，不過在管線施工逐段完竣之後，各會員國之間是否能會達成共同遵行的決策，以及執行部門如何有效控制施行，今仍未有明確的規範，將來不僅應妥慎銜連這些管線，同時各會員國之間亦應捐棄本位之成見，建立起合宜有效的區域機制以從事協調管理，經由高效能的供應鏈穩定能源價格，並於各會員國之間滋生爭議時發揮仲裁的效能。         根據「國際能源總署」(International Energy Agency，IEA) 的評估，東協若冀望在2035 年時成為全球供應能源的樞紐，甚至取代中東波斯灣的若干阿拉伯國家或伊朗，或是凌駕當今同樣擁有豐富石化油氣資源和巨額能源行銷利益的俄羅斯暨部分南美洲國家如委內瑞拉、厄瓜多爾，而躍登為銷售石化能源的鰲首，必須先挹注逾兆美元的資金投入開發建設，並可參照歐盟及北美自由貿易區(NAFTA) 的經驗，在能源合作行動計畫的實施下建置能源共同市 場，劍及履及的推展實施。         東協組織中，能源生產國與中國大陸等非東協國家，合作開採石化礦產之現況東協各國和中國大陸之間，久來一直存著「既有美好期待，卻又擔心受傷害」的邦誼與顧忌，如眾所週知者東協和中國大陸的經貿往來縱然愈為密切，但是各國對於南海海域的主權爭議和相關資源( 包含蘊藏於海底的石油和天然氣，註五) 之分配，卻有嚴重的爭議乃至引發對抗行動。在石化能源的利用上，中國大陸必須要有東協國家的供應方不致於造成短缺，而東協國家亦要有來自中國大陸的資金方可實施探勘開採，倘若能夠彼此挹注合作必能互蒙其利，惟若因為對於南海領海疆域和主權上的爭端以致停止合作，或暗中牽制或相互掣肘，則將損及各自的利益，且東協組織原所籌擬的「能源合作行動計畫」或亟欲建置的「東協能源共同市場」，勢將難以推行而致停擺。另一方面，東協若欲從其他大國如美、日等國引入資金，卻因為並非短期可以籌集到位，並有資金中斷、造成懸宕的風險，故未便輕易另起爐灶。         聯合勘探與開採石化能源，是近十餘年來東協與中國大陸，在能源合作領域上的重要項目。諸如，中國大陸的中海油公司便曾與菲律賓國家石油公司、越南石油暨天然氣公司共同簽署《南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》，同意在劃定的協議區內聯合探勘海底石化能源，越南更曾單獨與中國大陸簽訂《北部灣油氣合作框架協定》，意欲聯合開發分布於南海的近海石化能源。然而，自2012 年起，卻因大陸和菲律賓相互對於黃岩島和赤瓜礁的佔用存有頗深的歧見，且大陸又因為設立海上鑽油平台的位置過接近越南( 大陸方認為平台仍在其經濟海域內，越南之方則聲稱已遭大陸侵入)，加上其他的島嶼主權，彼此互不退讓，因此合作探採石油、天然氣之事亦隨之放緩步伐，恐須延待政治上的紛爭化解之後，始得再回復原先之合作探採情形。         中國大陸倒是與地理位置較遠，完全未有島嶼、領海主權爭議的緬甸，在開採石化礦產上維繫著良好的關係。例如，前述的中海油公司即與緬甸、新加坡等公司合作，共同開採於緬甸境內新發現的石油油田與天然氣田，並由緬甸將部分開採出的油、氣以優惠價格售予聯合開採的中海油…等外資公司；此外，中海油公司亦獨自與緬甸合作，合資開採緬甸西部若開邦(RakhineState) 沿岸的三個深海油、氣田，創造的利益由兩方互惠分享( 註六)。( 待續)