石油勞工

[專題報導]國營事業民營化對社會之影響—以台汽客運為例,反思中油是否民營化/林廉凱專題報導

國營事業民營化對社會之影響—以台汽客運為例, 反思中油是否民營化/林廉凱

 

 

 

 

 
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一、研究動機         國營事業民營化是近幾十年來台灣社會最常見的議題,國營事業究竟為什麼要民營化? 很多人說是經營效率低落。但是經營效率低落與由政府或企業經營真的有直接關聯嗎? 又民營化的理論依據是什麼? 民營化是自由經濟學派所倡議的,但是民營化的英文是Privitization,叫“ 私有化"。民營化的民是指民眾,但是這過程是將本質為全民所有的國家的事業轉手財團經營,與字面之義本相違。         現在,中油就是要面臨到是否民營化的議題,剛好藉由這次機會來釐清公營事業民營化的理論、實例探討、對社會層面的正反面影響。 二、 研究目的         (1)、 私有化的理論依據與迷思         (2)、 民營化的影響         (3)、 民營化的實例探討         (4)、 反思中油公司是否適合民營化 三、 公營事業私有化的理論與迷思         國營事業之所以會有民營化的浪潮是在1970-1990 年代,自由經濟學派的盛行,新自由主義在20 世紀後期成為全球經濟風潮並非是經濟邏輯上的必然,同時也不是自發性的共識。在1980 年代初,新右派勢力明顯的抬頭。英國公營事業的私有化具有強大的象徵意義與示範作用。

        在這過程中,即使英國的保守黨的政治意識形態的確是偏向經濟放任主義,然而大規模私有化仍脫離不了政治利益之考量。而且大多數支持私有化的論述很少討論到政策執行後的社會後果。產權的轉移真的能促成大眾資本主義嗎? 如果效率達成和成本之降低是剝削勞動者和消費者權益之成果,那麼產權轉移只是加速資本家的財富累積,私有化所達成的就不是資源的有效利用和資源的重分配。         因此,在國營事業的私有化中可以分三個層面來討論,經濟層面、政治層面、社會層面。 (1)、公營事業私有化的理論         主張私有化的論述主要是從西方的個人主義、自由主義、古典經濟學和新古典經濟學的思想一脈相承下來。新古典經濟學的概念是個人理性選擇和市場自我管理機制。而支撐這兩個概念的基礎則是私有財產制的建立。         這個理論主要起源於洛克的個人主義式的政治思想和史密斯的古典經濟學主張,強調不受國家、制度束縛的個人主義,尊崇私有財產的理念。到了20 世紀初則是奧地利學派的馮米賽斯和海耶克,兩人主張人類事務只能有兩種管理方式,一種是官僚式管理,一種是利潤管理,只有後者才能使個人發揮活力或創造力。公營事業經營缺乏利潤動機無法將資源做最有效之配置。         此外,還有兩位學者也持相同意見,一位是貨幣學派大師傅利曼以及人力資本論學者貝克。他們的說法是,一方面以市場均衡狀態的自然達成個人理性選擇的基調,贊成緊縮的貨幣政策及解除經濟管制。另一方面則是國家減少干預,包括對於經濟行為的管制和國家資本之介入。直接論證自由化思想的相當多,主要在論證公營事業經營困難的理論主要有兩個,一個是公共選擇理論,另一個是所有權理論。 1.公共選擇理論         1 公共選擇理論試著從研究官僚和政客的角度上探索政府帶來的影響,並且假設這些人都是根據於自己的私利採取行動,他們的一舉一動都是為了增進自己的經濟利益。公共選擇理論利用經濟學的分析方式探索政治上的決策進行過程,以此現象。這樣的研究模型先假設政客們是真心要造福人民的、然而卻無法取得足夠的經濟資訊,由於他們在進行決策的過程中無法得知充分的經濟資訊,這些政策往往就會造成和一般公共選擇理論所假設的理性私利行為下相等的悲慘後果。以某一政治決策,最後會引致違背公眾意向的結果。舉例,許多利益集團和政治分贓推動的政策,都會造成與民主政治理念相反的結果。而各種政客,都有可能為一己私利而支持這些政策。首先這些政策可以在心理上帶來滿足感,讓他們覺得自己掌握權力、而且有重要性。這些政策也可以為他們帶來游說、賄賂等大筆所得收入。這些政策可能是政客替自己選區或家鄉爭取的利益,藉此爭取地方選票或競選募款。將這些理論與觀點套用到國營事業的私有化上,過去關於財政問題的討論常忽略政治因素的干擾,行政官僚、民意代表、利益團體利用擴張公營事業或增加預算的方式,尋求各自的政治利益。在不重視經營效率之下,政府部門或是公營事業往往需要用多一倍的成本完成原訂的工作,導致國家長期財政收支不平衡。 2.所有權理論          2所有權理論論證基本精神是與公共選擇類似,但特別強調財產權的歸屬和經營效果之間的關係,並且相信追求最大利潤的刺激會促使私有財產擁有者積極回應市場需求。競爭結果必然會促成效率的提升。相對的,公營事業的所有權是屬於國家,一方面須負擔許多政策任務與虧損,另一方面主要經營目的不是利潤與效率的極大化,將造成資源的低度利用。因此在管制與競爭條件齊備的情況下,國家應該盡量釋出事業的所有權。私有化理論不脫自由         (2)、 公營事業私有化的迷思         基本上,公營事業私有化的迷思是建立在所有權、競爭與效率,三者的虛假關係上。該怎麼說是虛假關係呢? 簡單來講,所有權的擁有未必能提升企業的效率,國營事業民營化後績效未提升的例子,國內外所在多有,效率要提升是企業化與否的關係,是要建立一套有效管理的制度,而非在於所有權的轉移,國營事業因為法規的關係,或負擔政策性任務,而導致效率不好,這些都是可以透過體制內的改革來解決的,與所有權的轉移沒有太大關係。         此外,競爭與效率的關係,產業內競爭的形態與產業內部結構或是外部的環境因素都有關,提升效率增加競爭力與否並不是唯一的因素,也就是說要提升競爭力的原因有可能是其他非經濟因素,包括規模、管理方式,等等。效率不是唯一原因。而這也往往成為公共選擇理論的盲點。公共選擇理論最大的盲點就是相信私人企業的利益競逐行為會成為公眾利益。同理,私人企業的競爭力提高未必就等於效率的提升,而可能是透過其他非經濟因素的改變,像是投資非本業的產業擴大經營規模、或是裁員來降低成本,而不是透過效率的提升來增加競爭力。因此,這些行為根本不可能促使公眾利益的提升,所以競爭與效率之間的關係是虛假的,想要藉由提升效率來改善競爭力而將國營事業私有化,也是迷思。

        綜合以上,公營事業私有化的迷思就建基於所有權、競爭與效率,三者之間的虛假關係。以下再分做三個階段、層面來加以探討,在私有化前的背景、私有化的過程以及後果,究竟這個虛假的關係分別造成經濟面、政治面以及社會面的那些影響。 1.經濟面         就經濟學的角度來看,有些人認為公營事業是政治的產物,主事者不追求利潤,在缺乏追求利潤的動機下當然缺乏競爭力,導致效率低落與資源的浪費。所以國家不應該經營事業,要將事業回歸市場機制。這個虛假關係就建基於這個理論上。然而不是這個樣子的,公營事業對於經濟有許多正面的功能。首先,公營事業在促進資本成形、調控經濟與挹注國庫收入,像是在經濟起飛的時期,國營事業扮演了提供私人企業無法投資的產業角色,或是大型重工業工廠的角色。像是中鋼、中油、台電、台機這些公司。而這些國家資本也帶動了中下游產業與中小企業的蓬勃發展。這是公營事業的第一個功能。再來,則是為國庫帶來了可觀的財政收入。         然而,所有權與經營效率的這層虛假關係,卻成為私有化最有力的藉口,而忽略掉了這些國家資本在經濟面上正面的功能。 2.政治面         公營事業在政治上常會成為國家和政黨的政治工具,基本上早期台灣的政治是一黨專政,國民黨以黨領政的型態常常會使得公營事業與黨營事業不分,具有商業關係與政治關係。而公營事業在政治上常常會成為國民黨擴增本身利益的管道。而到了選舉時,公營事業又會成為國民黨特定族群票源的重要籌碼。像是利用電價與油價實施差別費率給予特定族群像是農、漁戶優惠。或是將公營事業作為官兵退休後的出路。這些措施導致國庫收入的減少也無人追究。再者,除了官兵外,公營事業也成為國民黨人事酬庸的管道,安排一些軍、政高層到重要的職位上,像是董事長、總顧問之類的職位,或者是公營事業轉投資的事業或組織也會成為國民黨累積黨產或安插重要職位的方式,也可以逃避國會的監督。          3 就台灣當初民營化政策的背景,在政治上有兩個動機,一個是現實上的動機,另一個則是策略上的動機。現實上的動機是當時台灣要實行國建歷年計畫急需大筆經費,以及解嚴後開放選舉,大量開出的社 參見下表4[專題報導]國營事業民營化對社會之影響—以台汽客運為例,反思中油是否民營化/林廉凱

        政府想要將公營事業出售來換取大筆國庫收入來解決急需大筆財政支出的財政困境;這是第一個動機。         另一個動機是策略性的動機,因為國民黨主流派在政治上結盟的需要,而且公營事業的政治功能逐漸降低,因為解嚴的關係使得政府無法再藉由公營事業來鞏固票源,而且當時社會上也有很多聲音認為公營事業是黨庫通國庫的管道,民營化成為最佳解決方式,雖然從之後來看只是換種手段罷了,但在當時公營事業的確逐漸變成國民黨的包袱,而在黨政不分的情況下公營事業變成了政治利益上的犧牲品。

        在政治面上,公營事業在以黨領政的情況下,常會有黨國利益不分的現象,而民營化的過程也使得前述之所有權、競爭與效率的虛假關係,就成了這過程最有力的藉口。 3.社會面         在民營化前與民營化的過程中,就針對經濟面與政治面來做考慮與分析很少會想到民營化之後的後果,然而民營化之後會受影響的反而不是做決策的那些人,而是整個社會、勞工的權益。所以民營化之後對社會會造成那些影響,也大多是所有權、競爭與效率的盲點所在。         首先,可以先從決策過程談起,像是私有化的決策過程是相當不透明的都集中在少數所謂的高層手上,而所謂的高層往往是政商的利益關係,甚至連在執行私有化過程中的公營事業管理階層都很少能參與到。你說這個過程要如何將競爭與效率提升 ? 因此,更反映出所有權的轉移只是一個幌子。         再來,則是民營化的過程完全漠視勞工的聲音與工會的反彈,民營化對於勞工權益的影響是最大的。尤其是在台灣,勞工缺乏組織工會和尊重集體聲音的傳統,也使得對於勞工三權的制度性保護也不足,因此私有化對於台灣勞工也產生很大的衝擊。民營化政策施行之前公營事業的工會往往僅就事業內部做抗爭,但是私有化的衝擊使得公營事業開始聯合其他的工會,出現所謂工會的聯合組織,像是體制外的全國產業總工會。而工會的抗爭也開始往事業主管部會之外來做抗爭,像是立法院。這也是私有化對於台灣工會造成的一個衝擊。因為許多公營事業的員工,因為私有化失去了既有利益,像是獎金或薪資福利的縮水,甚至被裁員,導致工作權的喪失,促使勞工與工會的生態產生改變。         此外,許多財團收購國有事業後並未繼續本業經營,而是轉投資其他行業,甚至是藉由集團內的銀行來做原本公營事業中資金的運作。資本家也不會再理會原先所做的承諾與官僚理想的情況。這也是所有權、競爭與效率中最大的盲點。資本家照自己邏輯與意思去調動公營事業的資產,以支援集團其他企業的形式。這就無關乎所有權轉移與否以及經營效率的關係了。像是,威京集團收購了中工與中石化之後,利用這兩家公司的資產來操作金融性投資的事業,使得這兩家公營事業不再經營本業就是最好的例子。         最後一個就是對於民眾以及較弱勢族群與偏遠地區的影響。公營事業有部分的經營是為了善盡國家責任來照顧人民或帶動產業發展。然而,私有化之後許多財團當然為了自身的利益與績效會犧牲掉消費者與民眾的權益。因為它這不必像國家有這個責任去照顧偏遠的地區或弱勢的族群。這也是私有化之後的衝擊。 四、 台汽客運的民營化與影響         台汽客運也就是現今國光客運的前身。也是政府民營化政策下的公營事業之一。5台汽公司成立於民國六十九年八月十五日,奉行政院核定接替台灣省公路局運輸業後開始經營,由於當時可算是獨占長途客運市場,因此台汽的營運狀況還算不錯,全盛時期的營運路線高達五百多條,民眾南來北往,除了搭火車、坐飛機,最經濟實惠的莫過於搭乘路線選擇最多的台汽客運。         從早期的金馬號、金龍號,到後來的中興號、國光號,台汽客運在不少民眾的生活中占了一席之地,但是在公營體制的缺乏彈性及經營效率、人事負擔沉重等因素下,營運不善的台汽難逃虧損命運,從民國77 年就開始入不敷出,且運輸市場逐步轉趨開放,台汽路線也一條條釋出開放民營,只剩一百四十多條路線,員工由一萬多人精簡為三千餘人,台汽規模逐年萎縮,虧損卻連年增加,累積負債已高達近         (1)、選定台汽為探討對象之意義之所以會選擇台汽作為實例探討的對象,不外乎是就探討社會面而言,客運業對民眾的影響有如中油一般,與生活息息相關。而且就產業特性來講台汽在 公路局時代屬於獨佔市場,這點與中油現在在能源業的發展來講十分接近。台汽在民營化中,因為民營化的背景、過程與影響都能提供較豐富的素材與具體的影響來討論。因此才選定台汽為探討對象。         (2)、台汽民營化的背景與過程6由於同時兼負偏遠地區的運輸任務,加上 人事負擔沉重等因素下,台汽自1988 年開始即年年虧損;而長途公路客運開放予民營客運業者經營後,台汽的經營路線在民營化前僅剩196 條,員工由一萬多人精簡為三千餘人。1995 年,台汽裁撤票證所與機料廠。1997 年,台汽裁撤五個運輸處,將三級制組織改為二級制組織,由總公司直接管轄各車站責任服務中心。台汽規模逐年萎縮,虧損卻連年增加,累積負債高達約新台幣四百億元。台汽民營化的呼聲遂由此而起。1998 年省虛級化執行後,台汽改由交通部主管。2001 年1 月3 日,行政院核定交通部擬具的《台灣汽車客運公司民營化方案執行計畫》,定下在2001 年6 月30 日前必須完成台汽民營化的目標。         然而,以競爭與效率的迷思來看,民營化不能透過提高競爭力來提高效率。         因為在客運業這個產業中,地區客運的經營與地方派系有關,而且很容易成為政治酬庸的工具。而且,台灣當時大量進口自小客車,自小客車持有比率逐漸攀升,使得客運業受到嚴重衝擊。這是非經濟因素中最大的原因。至於,中、長途客運,表面上是台汽客運的寡佔市場,實際上卻是完全競爭的自由市場。之所以會有這個表象,是因為客運業是整體產業利潤都很低的產業。而且,長年以來,台灣客運業一直存在許多惡性競爭的問題,然而這些非經濟因素國家卻沒有在管理和懲治非法行為上有所作為。像是公車不能隨意的遇客就停,必須停靠站牌才能載客,然而私人客運司機的薪水是依靠載客率,所以常會發生任意更改行車路線或違規的情形。台汽客運當然競爭不過這種惡性競爭。因此,就競爭與效率之間的迷思是存在的。         就政治面來探討的話,儘管台汽在私有化前不斷精簡組織與裁減人力,但是自1988 年後仍舊虧損不斷,當時交通部長葉菊蘭說,7 國家每年要支付五十億的公務預算來彌補台汽的虧損,為求擺脫此一財政包袱,必須以民營化來解決。所以可以更清楚的看到,台汽財務困境引起的預算與政治壓力使得私有化成為中央政府解決財政包袱最好的方法。因為付出的政治成本  

        最小,效率不彰更是最好的藉口。民營化的方式與其他公營事業不同的是,藉由台汽客運員工集資成立國光客運來接手台汽客運營運,將民營化對勞工的衝擊減到最小,因此就政治面來探討的話,台汽客運的民營化大多是出自於現實的政治動機,為了要解決財政包袱。                 (3)、台汽民營化後對社會的影響

        台汽的經營規模與對民生議題的影響不如台電、中油、自來水、電信等來得大。但是公路客運的使用卻最能反映出社會階級與城鄉差距的影響。利用大眾運輸交通工具的大多是老人與學生,屬於在政經、地位中較弱的一群。因此,以效率至上的觀點來看,8 台汽客運被私有化的過程中,被犧牲掉的是許多較偏遠地區民眾和其他弱勢民眾的權益。1996 年時,台汽擁有432 條路線,支援許多偏遠地區的交通運輸,在2001 年民營化前被裁到剩下196 條,現在的國光客運更只剩下96 條。只因為是「賠錢」的路線,這些地區民眾的權益和需求就被無情地放棄。         9 至於對勞工影響的部分,由1090 名台汽員工每人出資30 萬元成立的國光公司,則接手經營台汽公司96 條營運路線,包括43條省道路線、53 條國道路線,除了買進原台汽車輛四百多輛,又新購進三百多輛新車,並租下23 處場站,15 處保修場。同時,國光客運也優先雇用三百多名未出資的台汽駕駛員。台汽民營化目前雖順利上路,然而對年齡在45 歲到50 歲之間的台汽老員工而言,不僅滿50 歲退休領月退優惠「終身俸」的希望落空,還可能面臨中 年失業的困境;許多老台汽員工,一時很難接受薪水、年資、福利不如以往,又要評比績效的「民營」體制,無論是選擇留在國光公司或離職者,都頻頻發動抗爭。           民營化之後,仍在職的勞工要面對的就是10勞動條件將會不斷下降的問題,而所謂勞動條件的下降,根本的問題就來自於薪資結構的改變。面臨現在民營化政策推行的問題,現在最重要的工作就是要維護員工的勞動條件,與民營客運業可形成聯合的統一戰線,針對客運業的特殊性,共同訴求統一的薪資結構,這也許是一個可以努力的方向。這也是集體聲音的轉變,從反營化的聲音轉變到與民營客運站在同一線去爭取勞動權益。離職勞工多為屆退年齡會遇到轉業的困難。         總而言之,台汽客運民營化對社會的影響可以分成民眾與勞工兩個層面探討。對於民眾的影響是偏遠地區與弱勢族群的權益因為效率至上的關係被犧牲掉,因為許多偏遠地區的路線是賠錢的路線,使得業者不再經營。至於對勞工來講,離職勞工會面對到轉業的難題,現職員工會遇到勞動條件降低的問題。因為效率至上使得私人企業會藉由降低勞動條件來壓低成本,賺取更高的利潤。 五、 結論與反思         綜合以上所探討的內容,從私有化的理論與台灣在私有化過程中的迷思,到實例探討。主要都是透過一個質疑效率至上的概念。來破除私有化的迷思與理論中的盲點。         私有化的理論依據主要有兩個,一個是公共選擇理論,另一個是所有權理論。公共選擇理論所強調的就是除了極少數情形外國家不應該經營事業。所有權理論則是強調財產權的歸屬和經營效果之間的關係,相信追求最大利潤的刺激會促使財產擁有者積極提高競爭力與效率獲取更高利潤。然而,在所有權、競爭與效率的關係,要提升競爭力提升效率不是唯一因素,而是要建立一套有效的管理制度。而所有權與效率間的問題,有很多是非經濟因素的影響,所有權的擁有與否未必能提升經營效率。         就經濟面來講,民營化前政府常會以所有權的轉移來提升效率為藉口,而忽視掉了許多公營事業帶來正面的經濟功能。諸如投資私人企業資本無法投資的產業來帶動中小企業的發展。就政治面而言,國民黨有黨國不分的現象,會以黨領政,黨庫通國庫,然而許多人以為私有化可以徹底切斷這個管道,然而公共選擇理論所提到的盲點在此就顯現了,私人企業競爭利益的行為未必會成為公眾之利益,私有化反而成為了累積政黨利益最佳的掩護。就社會面而言,私有化決策過程不透明,甚至連公營事業的管理階層都無法參與。而這也造成對勞工與工會聲音的漠視,使得工作權受到傷害。此外也有許多集團接收公營事業後未在本業上做經營,這更是所有私有化理論上的盲點。而私人企業為了利益不會像國家一樣有善盡照顧偏遠地區與弱勢族群的責任與義務。         選定台汽最為實例探討,來印證上述的討論來反思中油的民營化。可以整理成下列表格。從台汽客運民營化的經驗,以及個人對於民營化之解讀。個人質疑民營化以效率至上的策略,忽視了許多公營事業的功能與影響。中油與台汽有諸多點類似的地方。         從社會面來看,私人企業為了追逐利益而關掉偏遠地區虧損的加油站,這與台汽客運民營化後,偏遠地區公車路線關掉的結果有異曲同工之妙。從政治面來看,私人企業一定會精簡組織、裁員來達到降低成本的目的。而且對於民生議題影響會很大。從經濟面來看,油價的波動會對經濟造成很大的影響。所以中油對穩定台灣經濟有很重大的功能,政府應該正視,不能以效率至上的藉口來進行民營化。[專題報導]國營事業民營化對社會之影響—以台汽客運為例,反思中油是否民營化/林廉凱         從所有權、競爭與效率三者的關係來看,中油提升效率可以藉由組織內部的改革來改善,未必要藉由所有權轉移的方式。而中油公司常背負政策性任務的非經濟因素,所以要提升競爭力不但只是效率問題。所以,中油公司虧損連連要民營化的藉口不成立,從本篇的觀點,所有權、競爭與效率間的虛假關係來反思,中油公司沒有民營化之必要 六、參考資料| 網路資料: 柳婉玲等,台汽民營化對勞動條件及偏遠地區交通的影響 --以台北縣金山鄉為例,苦勞網,民89. http://www.coolloud.org.tw/node/60769維基百科,公共選擇理論。 維基百科,台灣汽車客運公司。 書面資料: 中華民國台灣地區國民所得(行政院主計處1991:82及1998:44) 李文儀,台汽走入歷史 國光客運00:17上路,自由時報,民90.07.01 洪家寧, 民營化後的台汽, 誰賺? 誰賠?,勞動者,第七期,勞工與社會版,民91.08 張晉芬,台灣公營事業民營化—經濟迷思的批判,中研院社會所,民90,頁p.28 張晉芬,台灣公營事業民營化—經濟迷思的批判, 中研院社會所, 民9 0 , 頁p.65-p.67 張瓊方,台汽變身,國光上路 ―民營化優等生?,台灣光華雜誌,民90.08,頁46

1維基百科,公共選擇理論。

2 張晉芬,台灣公營事業民營化—經濟迷思的批判,中研院社會所,民90,頁p.28經濟學派的觀點,強調經營的效率、競爭與所有權的分配會因為所有權的歸屬而有所影響,如此才能回歸自由市場的競爭機制, 尤其是英國在80 年代的一波公營事業私有化風潮成為世界各地私有化的模範。  3 張晉芬,台灣公營事業民營化—經濟迷思的批判,中研院社會所,民90,頁p.65-p.67會福利政策需要兌現,也急需大筆的財政支出,主要是因為這兩個原因使得政府將腦筋動到經營效率不佳、對國內生產毛額影響逐漸下降的公營事業上。

4 中華民國台灣地區國民所得( 行政院主計處1991:82及1998:44)5 李文儀,台汽走入歷史 國光客運00:17上路,自由時報,民90.07.01四百億元。民營化風聲開始不脛而走。

6 維基百科,台灣汽車客運公司7 張瓊方,台汽變身,國光上路 ―民營化優等生?,台灣光華雜誌,民90.08,頁46

8 洪家寧,民營化後的台汽,誰賺?誰賠?,勞動者,第七期,勞工與社會版,民91.08 9 張瓊方,台汽變身,國光上路 ―民營化優等生?,台灣光華雜誌,民90.08,頁46 10 柳婉玲等,台汽民營化對勞動條件及偏遠地區交通的影響 --以台北縣金山鄉為例,苦勞網,民89.http://www.coolloud.org.tw/node/60769

 

 

 

 

 

 
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