勞工權益

「年金改革」是許台灣勞工一個「養不起自己的未來」？！因應高齡化社會發展趨勢之探討／戴國榮 / 全國產業總工會秘書長

一、前言       根據行政院國家發展委員會的預估，台灣在2017 年高齡人口佔總人口比率超過14％，將成為「高齡社會」；在2025 年高齡人口佔總人口比率將超過20％，成為「超高齡社會」（ super-aged society）；甚至在2060 年台灣的老年人口預計高達746 萬人，高齡人口佔比成為全球第三高的國家，僅低於日本及南韓。由於這些年來國內人口的快速老化，造成「高齡人口迅速增加」，致出現「勞動力老化」的問題；另一方面則因「出生人口減少」，亦即所謂「少子化」造成「工作年齡人口減少」的問題，爰使得台灣「勞 動力供給」相對緊縮。台灣社會「高齡化」的發展趨勢，加上國人平均壽命的延長，促使人口結構出現質與量的改變，已經衝擊到我國的「勞動力結構」，包括：年輕人面臨「工作人口減少，稅賦負擔增加」的問題；退休勞工面臨「退休所得是否足以維持老年生活」的問題；以及老年、青年間造成世代利益分配衝突的問題等等。

      當2008 年6 月11 日聯合晚報頭條新聞報導「勞保基金拉警報」、以及同年月20 日工商時報報導「台灣超少子化現象，婦女平均生育數將降至1.1 人，破歷史新低紀錄」迄今，7 年過去了，政府及國人雖然都很認真的面對「高齡化」與「少子化」衍生的各種社會問題，尤其「年金制度」的改革更是社會關注的焦點，惟時至今日依然無解。近期，媒體再次批露攸關九百萬勞工的勞保基金可能在2018 年出現赤字，2027 年面臨破產危機，又引發社會輿論的熱烈討論。7 年過去了，隨著人口高齡化與結構變動趨勢，台灣領取退休金的人數呈現逐年增加趨勢，且領取年限亦逐年增長，惟挹注退休基金的可工作人口數卻持續減少，致退休基金財務缺口問題日趨嚴重，老年經濟安全保障的隱憂恐將提早浮現。因此，本會認為，台灣退休相關制度的改革迫在眉睫，惟政府當務之急應優先改善低薪就業環境，創造青年就業機會，方能健全勞保基金

二、年金改革應符合公平性

       總部設於瑞士日內瓦的聯合國世界衛生組織World Health Organization（WHO），經過對全球人體素質和平均壽命進行測定，對年齡劃分標準做出了新的規定，該規定將人的 一生分為5 個年齡段：未成年人0 至17 歲、青年人18 至65 歲、中年人66 歲至79 歲、老年人80 歲至99 歲、長壽老人100 歲以上。

       換言之，隨著醫學科技的發達，人類壽命的延長，世界各國都面臨了嚴重的社會「高齡化」問題。因此，年金改革確實有其必要性，惟如何做到公平，才是改革能否成功的關鍵。        在我國老年經濟安全保障制度共包含三個層次：第一層為勞工保險制度（勞工保險年金給付制）；第二層為勞工退休制度（勞退新制：確定提撥制，勞退舊制：確定給付制）；第三層為商業年金與個人儲蓄。而所謂的年 金改革，其重點係針對第一層勞工保險制度進行調整。在許多先進國家為減輕社會保險年金制財務負擔的作法，包括：（ 1）選擇經濟情勢較好時機，調高保費。（2）降低給付（ 包括減低給付標準、減少給付項目、限制 給付條件、減低所得替代率，調整給付計算公式等措施）。（3）針對提早退休者實施遞減年金。（4）延後退休年齡。（5）平均薪資計算基礎改為終身投保薪資（ career pay）等措施。另經濟合作與發展組織（ OECD）國 家，普遍採行的方式則為「延後退休年齡」、「調整年金額度的計算標準」等。對於勞保基金極可能很快便面臨破產，造成世代不公的結果，為讓此退休金制度得以維持長期正常地運作，許多人認為必須「調高保費」、「降低給付」，才能延緩國人預計退休的年齡。但就我國現況而言，由於勞保年金於2009 年1 月1 日才上路，而且勞保條例中已有增額年金及減額年金之規定，因此站在勞工的立場，自始至終都反對降低年金給付水準、反對調整年金領取額度之計算標準（ 不論調高費率或降低給付皆不可行）。個人認 為，年金改革有其必要性，惟綜觀國際間採取「繳更多、領更少」之作法，的確達到了有效化解或減緩基金破產危機的目的，但這樣的年金改革方式只是要求國內900 多萬勞工必須無條件服膺在改革旗幟下，朝「均貧」方向匍匐前進，許自己一個「養不起自己的未來」？！因此，全產總極力反對「繳更多、領更少」的單一年金改革方案，也認為這種民粹式的改革既不符合人性，也不符合公平原則！三、因應高齡化社會發展趨勢        眾所關心的年金改革是因應高齡化社會發展趨勢的必要手段之一，至於應採取何種方法或方案，較能獲得社會認同及凝聚共識，頗值得深思。另政府為因應高齡化社會發展趨勢，亦有諸多委託研究計畫刻正進行中，茲就「如何提高高齡者勞動參與率」二項議題提出個人觀點如下：        （一）是否有必要延後《勞動基準法》之強制退休年齡？擴大國內勞動參與，降低人口老化對勞動供給的衝擊，是一個值得深入探討的問題，不過個人在諸多疑慮尚未釐清前，反對延後強制退休年齡，理由如後：（1）就國外情況而言：「延後退休年齡」是許多先進國家，以及經濟合作與發展組織（ OECD）國家，普遍採行的方式，主要是為了減輕社會保險年金財務負擔的作法，未必符合勞工需求及對勞工有利。（ 2）就國內情況而言：根據行 政院國家發展委員會的預估，2017 年台灣將成為「高齡社會」，2025 年成為「超高齡社會」，「延長工作年齡」是否排擠青年就業機會，造成年輕人失業率增加？形成「父親與兒子搶工作」之局面，造成年青人與老年人對立的問題？如果因此造成年青人謀生不易，無力繳交社會保險金，是否使透過代間移轉以減輕財務負擔的社會保險制度更加不易維繫？        （二）如何建立青銀雙贏的職場機制，避免排擠青年人之就業機會？        例如日本推廣的「部分退休制」，優點在於並不是對屆齡退休者，一律強迫其離開職場，而是選擇身心健康，且對企業有價值者，給予「非常勤工作」（ 兼職、部份工時等），可以同時空出部分職位給予資淺員工（年輕人），對於高齡勞動者來說，可運用非常勤工作之收入，彌補年金給付不足的作法，至於是否可以創造雙贏，還有待觀察。      （2）創造適合高齡人口就業的產業，例如長期照護產業。另相關議題包括：應否允許達一定年齡門檻，且從事部分工時工作者，可以領取部分年金，以鼓勵漸進式退休？如何消彌職場年齡歧視，以排除中高齡者就業障礙？領取勞保年金年齡應否延後？推動延後退休需要哪些配套措施等，都值得大家予以關注及深入探討。四、結語        年輕化的人口結構與老年化的人口結構對一個國家的退休金制度影響極大，隨著嬰兒潮世代（ 1946 年至1964 年間出生的人口）即將步入老年，進一步加深人口結構老化，高齡化現象逐年攀升，對目前就業人口已形成沈重負擔。我們認為，要解決勞保基金破產危機，讓所有勞工退休時都能順利的領取勞保年金，推動年金改革有其必要性。惟政府過去提出的所謂年金改革草案，卻是以讓勞工「繳更多、領更少」的政策為優先考量，包括調高保費、降低給付標準及調整給付計算公式等，使得多數勞工未蒙其利、先受其 害，致引發工會及廣大勞工的強烈反對，改革因此延宕。茲提出配套建議如下：        （一） 為健全勞保基金財務，讓年金制度得以維持長期且正常的運作，政府應該以「開源」為施政優先目標，包括積極創造就業機會，增加投保人數；改善低薪環境，提高投保薪資；靈活基金運用，提高報酬收益等等，以有效擴大基金範疇，增加基金收入。        （二） 勞工退休金制度（第二層）之勞退新制施行迄今，問題癥結在於（ 1）勞工退休時所累積的退休金，以及該帳戶的收益狀況是否足以保障勞工退休生活所需？（ 2）雇主每月強制提撥勞工薪資6％做為退休金是否足夠？個人認為，單靠雇主每月提撥薪資的6％，累積金額換算所得替代率約20％左右，易受通貨膨脹影響，建議應以「減免綜合所得稅」的方式，鼓勵勞工自行提繳部份薪資至其個人退休金專戶，以增加勞工退休後的生活保障。另對「年輕人」、「薪資低」（月光族）或「房貸壓力大」的勞工而言，恐怕沒有多餘的錢可以提繳至個人退休金專戶，建議就現行勞工可每月「自提」薪資上限6％的部份，在「執行面」上能做彈性的調整，例如，可以考慮將「每月自提」，放寬至「可於一定期限內自提」；或者可以考慮採取「可補提『一定期限內累計自提薪資上限總額』的作法。以增加勞工退休後的生活保障。惟最大的阻礙會是「稅」的問題。        （三） 勞工退休金屬於一種遞延工資，強調雇主對員工的責任。對於6％的雇主強制提撥率，我們認為應該適度提高，以增加所得替代率，方足以支應勞工退休後生活所需。        未來的年金改革，若只是針對勞工保險制度（第一層）做單一性變革，而無任何配套措施，可以預見改革之路勢必艱辛多阻，社會衝突亦在所難免。畢竟改革涉及世代間正義及分配問題，牽涉極為複雜，爰期盼為政者考量現行我國老年經濟安全保障制度尚未能確保勞工老年生活無虞之際，在推動年金改革過程中，應以「勞工退休所得是否足以維持老年生活」為主要核心思維，亦呼籲朝野政黨應有全面性的政策考量及配套，才能避免社會不必要的衝突及對立，順利推動改革，造福所有勞工。