專題報導

壹、 中油公司只有純勞工

  除

        換句話說，中油公司只有純勞工，並無所謂的公務員兼具勞工身分，對於中油公司來說，當務之急在於驗明正身，尤其在現行法令不備情況下，若非將中油之分類派用人員，判定為純勞工，派用人員將面臨無適用法規之困境。

        如今派用人員是否適用勞保之諸多爭議，即因此而起，解鈴還得繫鈴人，政府製造出來的事端，終究需要政府出面解決不可。

貳、 派用人員之法律定位

        懍於這一原理，同時鑒於派用人員「妾身未明」，對於其應適用的法律，自然有加以探討的必要，不能因為法律闕漏不備，遂「亂點鴛鴦譜」，把適用於行政機關的公務員法律，硬性塞給派用人員來用，殊不知二者性質不同，而角色定位不一，不應適用同一的退休相關法規，否則邏輯上不通。

        按羅馬法上有「等者，等之；不等者，不等之。」法諺，此即平等原則，意即相同的事項，應該相同的處理；不相同的事項，應該不相同的處理，才是公平。派用人員不是狹義的公務員，無法享受到狹義公務員之身分保障，以及領取月退之權益，卻在不利益之部分，比照狹義的公務員辦理，不平孰甚！

        易言之，派用人員若是比照狹義的公務員，則其權利、義務方面，必須「全面比照」，而一體適用，不能比照其中一部分，此乃違反憲法第

参、 派用人員之困境，政府難辭其咎

        然而有關派用人員的適用「法律」，歷經數十年來，始終未有法律的明文規定，只有行政命令之臨時應急措施，當然不符合法治國家強調的「法律保留」原則，其不利益既然由政府一手造成，即應由政府概況承擔。長久以來，派用人員之任用及退休，卻用行政命令加以規範，除了違反上述的憲法第

肆、 派用人員之退休，欠缺法律明確規範

        此外，依照行政程序法第

        正因如此，所有規範派用人員之行政命令，例如：「經濟部所屬事業機構人事管理準則」、「經濟部所屬事業機構人事管理準則實施要點」等規定，以其未經法制化的緣故，尚處於石器時代，從

伍、 經濟部之謬誤，在於誤解了依法行政原理

        經濟部係典型的官僚體制，針對其既往之缺失，非但拒絕承認錯誤，甚至變本加厲，寧可將錯就錯，仍然依照舊的行政命令辦事，顯然構成違法失職的行為。

        其實對於現行體制的不備，經濟部難辭其咎，不能因為游錫 擔任行政院長之期間，長期予以擱置的緣故，遂可置身事外，畢竟行政是一體的，對於損及派用人員權益之事項，經濟部應該及時提醒行政院注意，絕非無所作為，即部屬對於長官違法的行為，應該不斷地據實陳述，公務員服務法第2條規定：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。」本條但書即是公務員陳述之事項，面對法律缺失長達數十載，經濟部善盡了其陳述之能耐嗎？

        由於經濟部之違法不作為，於是在 99年6月2日，遭到監察院的嚴厲糾正，此乃「遲來之正義」，證明經濟部之自辯，純屬推諉卸責之辭，毫無可取之處。

        總結監察院的糾正案，在在指明經濟部所屬事業機構人員之晉用、薪給、考績、退休及撫卹等事項，莫不需要以「法律」定之，經濟部除了延宕其法制作業外，又未適時修正國營事業管理法第

        往者已矣，來者可追。面對經濟部造成的錯誤，如何從法律的思考角度，降低派用人員權益損害，達成回復原狀之目的，斯為關鍵所在。

陸、 經濟部之主張，脫離現實社會生活

        按照經濟部之主張，縱使經濟部所訂之退撫辦法，從92年1月1日起失效，依照公教人員保險法第2條、勞基法第84條以及勞工退休金條例第7條規定，派用人員仍非勞工保險條例及勞工退休金條例適用之對象，無法享有勞保年金及勞工月退休金。

        此外，經濟部認為派用人員與純勞工間，分別參加公教人員保險及勞工保險，公保與勞保分別屬於不同之保險，不宜相提並論。

        其實經濟部看問題，只重視枝枝節節，忽略了問題的重點，「明察秋毫之末，而不見輿薪。」所以才會造成今日之局面，令人遺憾！嚴格言之，如果法律認定派用人員係狹義公務人員，那麼有關其權利、義務之規定，便完全按照行政機關公務人員的規定，包括領月退，以及十八趴之規定等；反之，如果法律認定派用人員不是狹義公務人員，那麼有關其權利、義務之規定，便完全按照勞工之規定，適用勞工保險，別無選擇。

柒、 公營事業派用人員應屬純勞工

        鑒於公營事業派用人員，絕大多數未經國家考試及格，縱使其中之少數經國家考試及格，亦未經考試院考選銓定之，與憲法第85、86條規定不合，不屬於狹義公務人員，頂多只是廣義公務人員。

        再者，中油與台塑公司相互競爭，但是在法律定位上，兩家公司性質完全相同，皆屬依公司法（私法）成立的私法人，中油不具國家公權力（德文Hoheitsgewalt），只是營利性的社團法人。

        換句話說，中油雖屬公營事業，卻是法律上的私法人，不能執行國家公權力，與一般的民營企業無異，阻撓中油員工上班，不構成妨害公務罪，而中油之設施或機具，若造成人民的損害，中油亦非國家賠償案的請求對象。

        鑒於中油不擁有國家公權力，這是中油有別於行政機關的地方，中油員工既然無法執行國家公權力，本於行政自制原理，實在沒有必要把派用人員定性成狹義公務人員，以之為純勞工即可，亦合乎人事一元化之要求。

        在法律定位上，有一項重要的原則，即一件事情欲作區分，必須先行講出區分的道理來，否則就不應予以區分。羅馬法諺有：「法律規定未設區別者，吾人亦不得加以區別。」（英文翻譯“Where the law does not  distinguish, we ought not to distinguish. ）公營事業之員工，分明都是勞工，實在沒有必要分為純勞工、非純勞工，徒然製造對立罷了。

捌、 勞基法第84條不容恣意扭曲

        勞基法第84條本文規定：「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」

        一言以蔽之，勞基法第84條本文精神，在於強調公務員兼具勞工身分者，可以享受到公務員及勞工身分的雙重好處，現在經過經濟部「別出心裁」的解釋，卻演變成只能受到公務員及勞工身分的雙重壞處，完全無視於勞基法第84條但書之規定，乃是對勞基法第84條恣意之扭曲，並非妥當。

玖、 對於非法治國家來說，黃金一條勝過法條萬萬條

        曩昔有句話說：「法條萬萬條，不如黃金一條。」現在鑒於股市內線交易猖獗，則演變成下列一句話說：「法條萬萬條，不如內線一條。」在在都是凸顯出法治欠缺的弊端，走後門、送金條，比光明正大適用法律，更行得通，不足為訓。

        法條萬萬條，為什麼有些是以「憲法」名義行之，有些則以「法律」名義行之，更有些則以「命令」名義行之。為什麼如此的不怕麻煩，硬是要將之畫分為三種不同的類型，究竟其中的用意何在？

拾、 法律之「位階原則」

        上述的「憲法」、「法律」及「命令」，都是抽象一般性的條文，到底應該如何加以區別，從形式上來看，並沒有太大的困難。因為法律是立法院所制定，然後經總統公布者（憲法第170條），至於命令則是由行政機關制定。

        「憲法」位階最高、「法律」次之，「命令」位階最低，低位階的命令，不得與憲法及法律牴觸，而法律亦不得與憲法牴觸（憲法第171、172條），構成井然有序的法律秩序，是為法律之「位階原則」。

        原本憲法是由國民大會所制定，其後因為國民大會遭到廢除，所以從國民大會廢除開始，無論日後憲法的制定或修正，概由立法院做為主要的權責機關。鑒於憲法本文僅有175條，再加上十二條增修條文，因此要知道哪些屬於憲法條文，基本上並不困難。

拾壹、 「法律」與「命令」的區隔

        比較具有爭議性的，在於「法律」及「命令」的區隔。哪些條文應該要用法律加以規範？哪些條文應該要用命令加以規範？並非一望而知，務必要有一個明確的標準，否則就會亂了章法，這是「法律保留」原則的由來。「法律保留」原則是現代法治國家必備的事項，具備憲法的位階。

拾貳、 「法律保留」原則之精神

        「法律保留」原則與「法律優位」原則，並稱現代法治國家的兩大原則。後者大家耳熟能詳，指稱著所有的行政行為，都要有法律上的依據，不得任由公務員恣意妄為，此乃消極的依法行政。至於「法律保留」原則，則指稱著有些事項，必須「保留」給法律來規定，不能任由行政機關以行政命令規範之，此乃積極的依法行政。

        鑒於立法院由國會議員組成，擁有一定的民意基礎，由立法院透過法律方式，據以規範人民的權利義務，絕對是比行政機關之行政命令，來得更為慎重其事，是以「法律保留」原則，乃是基於保障人權的觀點出發。須知行政機關往往為了達成行政的目標，動輒出於便宜行事的要求，不會太注意到「正當的法律程序」（due process of law），是其缺點。

拾

        至於「法律保留」原則的具體條文，規定在憲法第23條，其言曰：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」準此，限制人民的自由權利，必須要有法律上的依據不可。除此之外，限制人民的自由權利，僅限於防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者等四項事由。

        舉例以明之，在民國73年7月份勞基法制定以前，規範勞資之間的法律關係，主要是民法債編的僱傭契約節，而依照民法第488條第2項前段之規定：「僱傭未定期限者，亦未能依勞務的性質或目的定其期限者，各當事人得『隨時』終止契約。」也就是說，不定期僱傭契約雇主可以隨時解僱勞工，而勞工亦可以隨時自行離職，表面上雙方的地位對等，非常「公平」。但是因為勞工本身並未掌握生產工具，一旦離職礙難輕易找到工作，所以實質上對勞工不公平。

拾肆、 「解僱法定主義」的實際運用

        正因為如此，才有勞基法的頒行，蓋在勞基法第11條及第12條，設有「解僱法定主義」，雇主欲終止勞動契約，不能再憑自己的高興，一定要在勞基法第11條及第12條，找出具體明確的規定不可，否則雇主終止勞動契約，不發生法律上效力，甚至於衍生日後補發工資的問題。如此一來，勞工的工作權（參照憲法第15條）於是獲得確保。雖然勞基法第11條及第12條，僅僅使用「終止勞動契約」的字眼，其實就是「解僱」的意思，只是用詞較為好聽罷了。

        勞基法相對於民法，屬於民法的特別法，基於「特別法優先於普通法」之原則（中央法規標準法第16條參閱），碰到上述民法第488條第2項前段，與勞基法第11條及第12條，相互牴觸的情況，當然優先適用勞基法的規定。

        由此可知，而今而後雇主除了不得恣意解僱勞工之外，就算其有行政命令的根據，或是相關政府的函件為憑，在在都是無效的，在法律上根本站不住腳，因為涉及工作權之保障，稱得上屬於「法律保留」的事項，所有的行政機關及個人對之均無法越俎代庖。

拾伍、 法律上之核心概念－「規範密度」

        講到這裡，就會觸及到法律上一個核心的概念，那就是「規範密度」的討論。換句話說，哪些事項應該分別由憲法、法律及命令規範的事宜。畢竟在法律上，有所謂的「位階原則」，憲法是國家的根本大法，其位階至高無上，法律及命令不得與憲法牴觸（憲法第171條第1項），法律位階則屬其次，再其次則是命令，命令與憲法或法律牴觸者無效（憲法第172條）。有了「位階原則」，整體的憲政秩序井然，才不會予人雜亂無章的感觸。同時與人民自由權利關係愈重大事項，就必須依據「位階原則」來規範之，避免「殺雞用牛刀」。

        民國86年12月26日司法院大法官會議釋字第443號解釋，正是「規範密度」的重要解釋文，其內容要旨為：「憲法第10條規定人民有居住遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境，係對人民居住遷徙自由之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未設規定，亦未明確授權以命令定之。行政院發布的徵兵規則，委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第8條規定之限制事由，與前開憲法意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿六個月時，失其效力。」

拾陸、 未有法律明文規定，不能限制役男出境

        總而言之，限制役男出境的規定，屬於攸關人民居住遷徙之自由，必須以法律為適當的規範，如今由行政機關的內政部，訂定役男出境處理辦法的方式，據以限制人民居住遷徙之自由，當然與憲法意旨不符，而無法發生法律上的拘束力。參照民國84年12月22日，司法院大法官會議釋字第392號解釋理由書，其中的堂奧更加印證清楚。

拾柒、 「法律保留」之分類概念

        不過，「法律保留」是一個比較籠統的說法，如果吾人精確地予以分析，足以再細分成下列三個概念：

一、憲法保留---

        所謂憲法保留，就是指這一類的規定，只能用憲法加以規範，不得以法律限制之。最為典型的案例，就是憲法第8條有關「人身自由」的保障，而憲法第8條之所以不厭其詳的規定，正是因為「人身自由」，乃是憲法的核心價值所在，無論如何憲法中應有明文規定，不能假手於法律或命令。

二、法律保留---

        （一）絕對的法律保留：

        所謂的絕對的法律保留，就是這一類的規定，絕對只能以法律來加以規範之，不能採取行政命令的途徑，除了上述有關勞工的「解僱法定主義」之外，另外尚有「罪刑法定主義」（刑法第1條），欲判處人民罪刑，必須行為當時的法律有明文規定。此外，還有「租稅法定主義」，徵稅須法律有明文規定，不得濫徵「鎮長稅」。

        （二）相對的法律保留：

        所謂的相對的法律保留，就是這一類的規定，既然可以用法律來加以規範，當然亦可以用法規命令方式，拿來加以規範。勞基法施行細則即是法規命令的典型，有關「夜點費」要不要列入規範範圍，或是以何種方式列入規範範圍，勞基法施行細則是理想的模式，蓋以勞基法規範之，未嘗不可，但是未免小題大作。

拾捌、（行政）命令必須嚴守法律保留下，才能有效制定

        其他不屬於憲法保留與法律保留之事項，當然就可以用命令的方式加以規定，然而命令又分為兩種：

        （1）法規命令---勞基法施行細則為其典型，透過勞基法第85條授權，由內政部（民國74年制定時，勞委會尚未成立）制定發布，對全國人民具備拘束力（行政程序法第150條）。

        （2）行政規則---屬於各個行政機關的「內規」，對外沒有拘束力（行政程序法第159條）。鑒於本公司只是依據公司法（私法之一種），所成立的私法人，與台塑公司無異，無法執行國家的公權力，也就無從發布行政命令，自不待言。

拾玖、 本公司內部管理規定，只是工作規則，不是（行政）命令

        目前同仁所看到的本公司內部管理規定，連行政命令都談不上，充其量相當於勞基法第九章的工作規則（勞基法第70條及第71條），只要經過本公司內部的通過即可，不會對外界產生規範作用。倘若我們希望承攬之廠商能夠一體遵行，務必將之訂立在雙方的契約內，始能對承攬之廠商發生拘束力，併此提請本公司承辦相關業務的同仁多加注意。

貳拾、 長官「指令」不具法源依據，比工作規則還不如

須知長官對於個別屬員下達的「命令」，其實不是法律上的「命令」，在行政法上稱為「指令」，以其欠缺抽象普遍的適用性，其效力比公司內規還不如。綜合以上所言，法規的位階是按「憲法」、「法律」、「命令」（「法規命令」效力，高於「行政規則」）、「指令」等順利，逐一排列出來，排在前面者效力愈高，從這裡可以明白法律秩序之一貫性。

貳拾壹、 按照「憲法」、「法律」、「命令」辦理，具有法源依據

        大凡一個人立身行事，按照「憲法」、「法律」、「命令」等規定辦理，絕對不會發生錯誤，或是蒙上不虞之責任。因為「憲法」、「法律」及「命令」，在在具有普遍的適用性，也是現代公民必須恪遵的事項，至於長官對於個別屬員「指令」，必須沒有明顯的違法，屬員才能奉行不渝，否則仍有法律上的責任，不可不知。

貳拾貳、 結論－派用人員＝純勞工，適用勞保及其相關規定

        孔子曰：「吾道一以貫之。」法律正是講求邏輯的一貫性，綜合以上的說明，公營事業的派用人員等於純勞工，其法律地位與公營事業的純勞工，別無不同，應該適用勞保及其相關規定，才能維持法律的一致性，這也是追求「人事一元化」的中油員工，必須努力以赴之目標！