勞工議題

準備好了嗎？飲鴆止渴？國營事業民營化之兩難／謝嘉文

        近

        在長期的「私有化即是效率的」迷思聲中，中油反映國際油價成本調漲油價的舉措成為眾矢之的，而中油公司長久以來扮演了平抑物價功能、為全民整體消費物價水平把關、以低於市場價格的油品提供

        相反的，「民營化」存在著必然改善經營效率之迷思，而經過自由競爭時期石油私有企業間的兼併形成壟斷的油品市場，在資本尋求利潤率累積的首要目的下，油價將任隨哄抬。此情況不但將大幅提高全國石化中下游產業的生產成本，亦非全民之福。國營事業對當下經濟中的私人企業仍起到了價格的抑制作用。台灣石油工會在這麼多年來與民營化的抗爭裡為民眾荷包把關，

一、國營事業之貢獻

        在台灣，國家一直積極扮演著累積資本與帶動經濟起飛的引導者角色。然而，國營事業最大的缺點即在於效能較低，容易造成過度生產及資源浪費。而人們能對國營企業經營的監督力量非常有限，因此長期下來將造成資源浪費的結果。為了因應「政府財政收入不足以支應快速增加之公共建設投資需要」，減少預算赤字，國營事業民營化乃成為

(

        二次世界大戰後，各國政府基於戰後重建的考量，無不大力投入私人沒有能力或不願意投資，但影響民生甚鉅的事業。此外，許多開發中國家為了加速經濟成長，發展策略性工業，大量設立國營事業，使得政府在國家的經濟活動上扮演一個重要且活躍的角色。國營事業的設立在當時獲得許多學者的支持。

        談到國營事業在臺灣經濟發展中扮演的角色，在

        事實上，國營事業多年來還兼具了社會穩定者、事業營利者和政策任務者等多重重要角色，在全民利益為先的政策下，不計成本提供偏遠地區「油」、「水」和「電」的便利，使偏遠地區居民享有基本設施服務，提高偏遠地區居民生活水準，並且照顧特定消費者，例如對農漁業之補貼、軍人及眷屬之補貼、老人之補貼等等。另外，在石油管理法通過後，中油公司已處於自由競爭市場的經營環境中，政策性負擔未卸除，受種種法規束縛，每年仍穩定的有一百多億的盈餘，照顧一萬五千餘員工，對穩定社會經濟貢獻很大。

(

        國營事業對台灣經濟發展之貢獻，經整理其較大者為：一、開發能源，奠定經濟發展基礎；二、動員經濟資源，供應民生及農工生產之所需；三、發展資本性工業，以鞏固工業根基；四、增加外匯收入，節省外匯支出；五、穩定經濟與增加就業機會；六、培訓並支援經濟發展所需人才；七、增進人民生活水準，並防止所得分配不均；八、支援外交拓展；九、穩定物價；十、增加財政收入；十一、配合國防發展。因此，從上可知，國營事業與民營事業有一個極為不同之處，即國營事業提供之財貨與服務，目的並非僅在獲取最大利潤，而是必須配合國家經濟政策、財政政策、國防政策甚至外交政策，肩負各種政策性任務。

二、民營化之理由

        由上文可知，國營事業對台灣經濟發展貢獻卓著，又為全民利益負有政策性任務，但行政院於

(

        1979

(

        國營事業有時為了配合政府決策而無法兼顧成本的控制，使得政府必須對其虧損加以補貼，因而降低企業本身的經營績效。許多國營事業成立的目的在達成政策性的目標，因此常須執行政府政策而犧牲效益，在此種情況下，主管當局自不會嚴格要求利潤目標的達成。同時在若干產業中，國營事業亦參與經營，而演變成排擠其他民間業者。

(

        國營事業以往被視為鐵飯碗，人力進用除了國家考試等還得容納退除役官兵轉業、民代關說安插外，還得接收其他國營事業多餘人力。

(

        我國國營事業之人事、會計、預算、採購均須依照政府各項法令規定辦理，作業較無彈性，商機更難掌握，與民間企業相較，時有綁手綁腳之感，以致績效不彰，屢為各界所批評。

(

        隨著民間企業在整體經濟的貢獻上扮演的角色增強，而人民亦藉著政治上的參與或其強大的購買力來表達其消費的自主性；在經濟發展過程中，國營事業的產品價格雖經調漲，卻沒有提高服務品質，價格相對偏高，部分政治人物及民間團體乃因而要求公部門提供較高服務品質，或價格相對低廉的公共事業產品，否則即應開放設置之管制，允許民間參與競爭。

(

        由於國營事業之主管大多來自行政部門現、退職官員，多屬政治酬庸或兼任性質，且常缺乏專業經營知識，以致無法發揮經營之效能，故國營事業的成長與效率二者均無法兼顧。為考量社會的公平性，在此情況下，如何解決其所面臨的官僚政治與公共利益、公平與效率、管理自由市場的問題，已是世界各國政府所面臨相同重要課題。

        然而，是否將國營事業民營化後就解決績效不彰的問題，國營事業民營化結果將使得國家財富重新分配造成如下問題：

        1.

        2.

        3.

        4.

        石油對台灣的經濟、民生與國防有著不可或缺的必要性，尤其在台灣的基礎能源上，石油佔極大的比例，可是台灣所需的原油幾乎仰賴國外進口，國內物價容易因國際油價而波動，加上原油的進口國家多半集中在政治不穩定的中東地區。因此，除了油價的波動外，如何確保油源供應無虞更為重要，所以必須俱備龐的資金與設備進行安全儲油。可是近年來由於工安與弊案問題突顯出將中油民營化的呼聲，只是將所有權移轉是否就可以扭轉經營、管理上的問題？值得研究探討。

三、民營化之市場效率迷思

        國營事業民營化已蔚為全球經濟思潮，亦成為我國政府既定之經濟政策。惟國營事業民營化產權的移轉突顯並不只是單純的經濟政策或工具，而是會進一步深化現有社會權力不平等的狀態。國營事業的私有化、民營化的進行，並不只是純粹的經濟動機，而更包含了政治結盟、減低財政赤字、去除政治包袱等的政治動機，顯證民營化的進行在政治動機上高於經濟效率的考量。而相對於自由化，單純的民營化政策只能藉由股權出售，達到所有權移轉的效果，而未必導致促進競爭。然而，台灣的政府官員和報紙輿論習慣以「世界潮流」和「國際趨勢」來合理化「民營化」的政策，塑造「民營化」成為一個代表進步、無可抵擋的力量，不管歷史的背景和現有的體制如何，也不管是利用什麼手段，只要民營化就可以達到振興經濟、增加競爭力和促成產業升級的目的。但一般認為國營事業在用人、預算上，經常受到層層法令的管制，加上國營事業的獨佔地位，使其缺乏競爭而效率低落，而因此視民營化可以擺脫僵硬且不合理的法規限制，提高經營效率，是渲染和擴大民營化的重要性和影響性，因此，

        近來，我國所實施的相關民營化政策，無論是國營事業民營化如中華電信釋股案、台灣高鐵

(

        民營化並不等於競爭力，也不等於自由化或私有化，更不等同於效率。如果只是將國營事業移轉民營，忽略開放競爭的重要性，短期間內是能獲得明顯收益，但對長期資源使用效率而言卻沒有多大助益，甚至可能演變成私人獨佔的局面，造成新的社會衝突。如果國營事業最大的弊病是效率不彰，卻忽略了效率不彰的原因，一昧地想藉由民營化來解決，解除管制才會提昇競爭力，引進競爭才可以改善現有制度的缺陷。

        所以必須先從「解除管制」著手，否則民營化只是個美麗的口號，一旦解除國營事業的法規管制，讓國營與民營競爭者立足於相同的基準上時，國、民營之間可以彼此競爭，亦可以發揮市場機能。而台灣現行民營化與自由化同時進行的結果，未先將國營事業解除管制， 讓中油繼續沒有效率，加深民眾對中油顢頇無能的印象，另一方面讓民營業者享盡優惠措施，輔導民營業者進入市場，參與競爭。另外，台塑六輕與中油除了優惠措施上有所不同之外，在油品製造上也挑利潤較高的汽油為主要煉製項目，而為了經濟發展上的考量必須有廉價的工業用燃油，這種利潤不高甚至是賠本的生意即讓中油承擔，因此，浪費多數人來彌補少數人之現象即再次出現。

        然而，中油在民營化之前必須面對一百三十多條的法規束縛之外，還得面對每年一百多億的「政策負擔」，而台塑六輕所擁有優勢，如工業用水，中下游廠商及政策上的影響力等，都遠比中油有利，而近年來中油因機械、管線老舊的問題，頻頻發生工安事件，奪去數條人命，加強了社會大眾對中油的負面印象，認為中油唯有民營化才有救。

        就消費者而言，多數人樂見石油市場開放競爭，在預期的情況來看油價會降到成本邊緣，但消費者在選擇商品上，不該只有在民間私人企業產品之間作抉擇，政府的國營事業也應該加入競爭，讓民眾可以在價格、品質以及信賴保障上選擇，可以考量監督、制裁與服務等綜合因素。

        總之民營化不等於「自由化」，更不等同於「私有化」，不能保證人民能獲得最大的福祉，反而在民營化的過程中，資本主義的財富累積邏輯主導一切，最後圖利了國家、執政黨及與執政黨友好的財團或企業。再者，民營化不等同於「效率」。經營不善是政府推動民營化政策的唯一理由。事實上，民營化也不是解決國營企業無效率的治本做法。最好的方式是在現有的國營體制下改革，落實管理制度民主化，而國營事業民營化政策摧毀長久經營建立的國營事業價值，卻無法立即建立適切合理的市場制度。只是技術性地重整財產權和經營權的關係而已。

（二）民營化等於財團化？

        檢視我國民營化之過程，若民間富有經營管理之能力，政府即不須再提供大量資金與設備來籌備這些業務，當然可以交由民間經營。因在政府經營之下，由於牽涉許多資源之使用，可能出現無效率之情形，而在民營化下，可有更有效率運用資源且讓全民享受更好之服務。然而，民營化過程經常面臨執行不力之情況。其原因在於民營化之主管部會很多，如交通部主管的中華電信，財政部主管的公營銀行，且民營化之後似乎乏善可陳。比方說二次金改產生的問題不斷，國營銀行所累積的龐大資產與資金，卻輕易地轉移至民間，其最明顯的例子就是中信金併吞中華開發銀行。

        輕率的民營化成為台灣奇蹟式的私有化，將上千億的資產和土地送到財團的手裡。財團利用釋股的機會入主原本國營的事業單位，入主國營企業的財團志不在事業的經營，而是這些企業名下龐大的資產和現有的現金。所以，在取得經營主導權後的第一步，財團以公司重組和精簡人事的理由，大規模裁撤部門和員工，壓低生產成本，藉以提高「經營效率」。接下來，或是透過轉投資，以各種方式盜用國營事業的資本來謀利，或是透過出售、變更土地賺進數十、數百億的鈔票，榨乾國營事業所可用的資源，這樣的「民營化」即與「財團化」無異。特別是民進黨政府在執行民營化政策方面如高鐵或者是

        除了財團化的隱憂之外，民營化過程中錯綜複雜與盤根錯節的政治關係中，透過弱肉強食與適者生存的規則，以及一次又一次利益的重分配，使擁有籌碼和權力的國家和財團可以為所欲為，國營事業勞工任由擺佈。而民營 化過程的程序不透明、不公開，不但不能達到全民釋股的美意，全民共有的國產，在官官相護、政商勾結的情形下賤賣給財團。

四、中油民營化歷史回顧

        中油公司早於

(

        國內外景氣是否復甦是決定中油公司釋股作業是否成功的關鍵因素，然以目前之景氣低迷，股市積弱不振、經濟成長率創新低，員工、全民及策略性投資人持有中油股票之意願勢必低落。一但釋股作業遭延遲，中油公司完成民營化時間也隨之順延。

(

        台灣石油工會是目前國內自主性最高之工會之一，不僅對民營化問題作最深入之研究，提出各種質疑，因此若只由中油公司對員工進行溝通動作並不足以消除員工抗拒民營化的阻力，加上員工權益保障問題未能獲得具體承諾，故未來員工及工會之態度仍是左右中油民營化時程的關鍵因素之一。

(

        中油公司所屬之各單位依業務不同而分散於全國各地，無形中將增加民營化溝通之難度。且以中油公司之龐大體系，不同業務單位之員工對於未來發展規劃及民營化態度也不盡相同，亦使民營化工作更顯複雜，故仍應加強管理階層和各事業員工之溝通，使員工瞭解中油公司之民營化處境與未來之發展。台灣石油工會對於中油公司之民營化政策，自

        真正掌握中油公司民營化政策決策權為行政院經濟部國營會，但是以資方姿態出面要跟石油工會協商的，卻是中油公司的高層管理者，即「假性資方」，中油管理者只能依現行法令規定和工會協商，對工會所提逾越法規但能保障員工權益之條款，只能在協商會議中保留往上呈報經濟部，但是對中油員工民營化後權益問題，除了現有的「經濟部所屬事業移轉民營從業人員權益補償辦法」外，員工所擔心的工作權、勞動權益，例如不裁員、不減薪之訴求，仍沒有作正面的承諾。再者，關於民營化釋股方式，資方至今仍堅持引進策略投資人，一次釋股超過50﹪儘早完成民營化，此釋股方式台灣石油工會無法接受。

五、工會角色之討論

        在台灣，國營事業民營化，尚未發展出一套合理又面面俱到的方法，以及兼顧勞工權益和政府政策的配套措施，因此過去民營化的經驗 幾乎都是失敗的教訓，造成勞工失業，國家資產淪為財團化，其間國營事業工會成為重要的角色，國營事業工會可以運用的工運理論、扮演角色和發揮的功能，比起民營企業工會有較大的空間，但也有所限制。

(

        國營事業工會其實有著比民營企業工會更好的生存條件，但也有受到限制，國營事業員工之團結權依工會法規定是受保障的。雖然爭議權與協商權受限，但是一般而言，工會發展出另類的集體行動模式－抗爭，國營事業多屬大、中型事業，人數相當眾多，如果爭議主體之工會是屬寡占或獨占性的事業（如台電、中油等），會員在不影響事業正常經營下之合法抗爭，常讓資方頗感棘手。與民營企業相較，國營事業工會會員關於採取抗爭手段與其工作權或法律積極保障有關，國營事業較之民營企業經營穩定，一般較具永續經營特性，且人事措施盡依法令規定；再者，因管理者「假性資方」的心態與其管理權限受到限制，所以對於員工不致輕易解僱，這使得員 工在從事工會運動時，較不用像民營企業的員工，擔心工作不保的問題。

        另外，國營事業工會在與「資方」協商時，比民營企業工會較為優勢之處乃在於國營事業中並沒有真正的資方，管理階層只是代替政府行使管理的職責，一切依法行事，所有勞動條件必須符合法令之規定。因此管理者在面對工會的要求，除了會考慮是否合乎法令規定及經營之必需外，亦常會考慮到工會所爭取的往往也是自身的利益。

        此外，資源豐沛也是國營事業工會的重要支柱，許多國營事業工會的辦公室、會務人員、部分經費由公司借予、支援及編入預算，這也是一般民營企業工會所無的特色。更何況目前許多國營事業工會財務狀況自主性高，發動抗爭遊行根本不必擔心經費問題。

(

        工會對民營化議題的因應，一向是處於被動狀態，當資方丟出一項政策措施，工會才見招拆招被動因應，因此慣常以反對作為拖延戰術，再召集幹部商討策略。

        1.

        2.

        3.

(

        台灣石油工會一直抱著反對民營化的立場，而卻並非單純為反對而反對，皆以會員與公司利益為出發點。台灣石油工會會員人數達一萬五千名之譜，工會有雄厚的實力，在民國

        隨著時代演變，台灣石油工會收斂起過去動輒走街頭抗爭的草莽風格，改以勞、資、政三方交流，爭取黨團、立法院的支持，訴諸談判協商的理性機制代替遊行抗爭。諸如最近爭取績效獎金及久任獎金。工會對維護會員權益立場不變，且改採理性、社會成本較小的政治面運作方式爭取權益，且還是保有著對抗資方與政府的武器，可說是制度健全、有組織、有更靈活交際手腕、會運用不同管道的工會。

        台灣石油工會對民營化的態度的轉變，初期堅決反對中油公司民營化，但是鑒於中油不民營的話，經營策略受層層法規束縛，又要承受政策性負擔，在全球化自由市場上必定缺乏競爭力，因此提出比照中鋼只要不裁員、不減薪，維持原來勞動權益就同意民營，但是並沒有得到決策階層經濟部的回應，所以至今仍表態反對中油民營化。

        1.

        (1)

        自由主義下的經濟，常因私利競爭熱，產生「市場失靈」，而企業建構於社會之中，自應肩負社會責任，但自由經濟下的企業卻常因謀利而迴避社會責任，罔顧社會公共利益；為彌補這個缺口，保留必要的國公營事業絕對是必要的。可說國營事業之所以成立，目的在於防止資本主義在社會的發展過於極端。在現在台灣資本嚴重外流的情況下，政府應該要留住能保護台灣的國營事業。民營化之後，進口油價提高企業成本增加，當然私人企業會將成本反映在售價上，那將會使全民生計受到影響。

        (2)

        民營化並非提昇效率的唯一門徑，若可以在不喪失國營事業身分的情況下，除去政府法令上的束縛，達到能箝制過分發達私有資本的實力，這對國家穩定頗有助益，並非真要民營化才可改革國營事業，不應一眛短視民營化釋出股權的利益。

        (3)

        中國石油公司民營化後，將可能造成五千名員工失業，石油工會要求先擬妥安置方法，在政府與資方拿出有效解決配套措施前，石油工會不會同意民營化。

        (4)

        政府欲釋出股份，工會認為應分次逐步釋股，將海內外、大小財團、散戶、員工與全民認購做分類與區別，且對整個石油公司應該要將各廠做切割分別，不應採取一次釋股的方式，釋股模式也非所有國營事業一體適用，目前的模式令工會無法接受。反對策略投資人方式釋股，主張全民釋股以防資產落入財團。

(5)

        民營化釋股的程序不公，會造成財團趁虛而入。雖然中油公司實力雄厚，並非國內企業可以鯨吞，但難保外資與有心人士從中操弄，民營化前應該要嚴格從法制層面把關，按照合乎公平的程序執行，並有第三方監督機制，使釋股透明化、程序化，在去除諸多弊病前工會並不會妥協。

        由上所述可知，台灣石油工會在未獲得協商共識及無完善配套因應措施前，堅決反對民營化，而在面對資方提出之民營化策略，石油工會大部份均被動因應，為了增加討論思考策略的空間，採拖延民營化時程戰術，一方面利用政黨對政府的影響力，制定相關法規改變不利員工權益之政策。因此，可以說工會對民營化權益維護策略，經常利用與各政黨立法委員之關係，例如利用立法院通過「石油管理法」就將民營時程延後三年，

茲就台灣石油工會推動緩民營化之過程及具體作為如下：

        1.

        2.

        3.

        1.

        2.

        3.

        4.

        5.

        6.

        7.

        8.

        9.

        10.

        11.

        12.

        13.

        14.

        15.

六、對民營化政策的檢討與建議

        各國政府將國營事業民營化，導致政府功能的萎縮，但資產或服務的功能在經濟上可以自由發揮，而且出售所得可以產生公共預算的收入，並達到削減公共支出的預算。民營化之後財貨與服務將因成本的降低與效率的提高，促使價格趨於合理，一般大眾才能享有物美價廉的財貨與服務。國營事業的民營化，可以充分發揮市場競爭的功能，政府所必須提供的服務成本可以顯著地降低，讓公共資源可以釋放到更有價值的用途上，而一般納稅人的負擔也可以減輕不少。台灣這種國營與民營共存的制度，

        今天的台灣一直追隨西方之腳步，但也發現台灣的國民所得差距越來越大，尤其當人民的經濟扶助與身家安全是由財團所決定時，在全球資本主義之發展下，如政府只是關注能否提供投資人更具吸引力之環境，只會造成財富差距越來越大，少數財團將資源壟斷。而在此情形下，全民不再是股東，小股東也無法改變董監事之決策。另外，董監事自肥案子將不勝枚舉，弔詭的是許多公司年年虧損，卻讓主要的經營者與決策者坐享高薪，試問，國營事業民營化後，這種情況就不會再發生嗎？

        對照英國柴契爾政府時期的民營化，從

        因此，諾貝爾經濟學獎得主

        再者，政府執行民營化政策的相關單位，未曾形成一套理念，對於民營化的目標不明確、共識不足，如何釋股成為最核心的問題。所以政府不能單憑「民營化是世界潮流趨勢」就一意孤行推動民營化，在國外

        中油公司是個體質相當良好的國營事業，每年都還有上百億的盈餘，只要透過立法去除相關的法規束縛，卸除政策性任務，或以公有民營方式經營，回歸企業化經營的自由化市場競爭，自然可以提昇中油經營績效，並不一定非得照既定計畫方式民營不可。若為了國庫財政收入一定要民營，也要先顧慮到現有員工的工作權，民營化之前先規劃並重視中油員工原有勞動條件之保障，否則當勞資雙方權利義務 不對等、分配利益產生衝突時，勞資糾紛就不能避免。

        另外，政府一方面持續各國營事業民營化的路程，出賣?台灣加油的石油勞工；另一方面卻因政黨執政的短期政治考量，將法定盈餘作為績效實施的標準，將穩定物價的功臣卻當作罪人來對待。這種因為短期政黨利益考量對中油加以規範「又要馬而好，又要馬兒不吃草」的曖昧性態度，實讓人無所適從。從中油民營化的釋股規劃，與台灣社會的福利配置來看，國營事業民營化政策的制定有明顯粗糙、思慮不足的問題發生：首先，政府仿傚工業先進國家在石油危機之後以全球化趨勢為藉口，縮減政府職能，倡導「小而美」的政府，讓經濟回歸市場機制，然而中油已將許多工程發包給民間私人公司，但是經過層層轉包之後，工程品質良莠不齊，中油的監督責任已經難以落實；加上一旦以釋股轉讓經營、所有權之後，更是缺乏監督、制裁的機關；而失業人口的增加，其他社會福利便會縮減，國庫經常性收入也隨之減少。在政治民主化之後，在野黨將民營化視為是民主化的一環，將公營事業民營化以切斷國民黨的政經資源，使經濟上政府的干預逐漸減少，而國民黨為拉攏本地資本家，讓企業界得以擁有更廣的自主權，並在不增加稅負和負債的情況下增加政府利潤，推行國營事業民營化。

        然而台灣長期以來福利措施與公共設施上的相對不足，民營化後是否能提升經濟成長與效率值得懷疑，而且更會忽略社會的公平，只是以福利政策來換取選票。

        在民營化所孳生的眾多問題中，員工權 益保障更是最受矚目的焦點之一，政府過去偏重於優惠資遣補償及相關優先認股辦法的訂定，對於被資遣與非自願離職的員工，在就業輔導和轉業訓練方面非常欠缺，造成員工普遍對民營化的恐懼和壓力，進而引發員工抗爭。其實歐洲各國實施有年的產業民主制很值得國內參考。另外，在國營事業內尚存在許多編制外員工，民營化後也必須對其作妥適安排，希望政府能加以重視，因此國營事業民營化之前，不應仿效國外做法照單全收，應就國內政經社環境加以檢視，仔細評估後擬妥配套措施後，逐步進行，切勿急就章地東施效顰，欲速則不達，不禁讓人想問，中油員工，你準備好了嗎？

參考文獻

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

版社。

1.國際原油市場供需的結構失衡，應該才是造成油價波動的主因。國際原油市場的不穩定具有三點特色：第一，不穩定的來源為原油消費結構起了變化。二、國際原油供需的基本趨勢三、亞太地區原油需求前景。

2.六大方針為：1.穩定能源供應、2.提高能源效率、3.開放能源事業、4.重視環保安全、5.重視環保安全及6.加強研究發展。

3.日本國鐵在民營化前員工雖高達二十餘萬人但在移轉民營過程中卻不像國內公營事業員工動輒走上街頭之激烈抗爭活動，其對於「人力重整工程」之重視足堪為我國借鏡。