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[勞工權益]從「法律保留」談勞工權益維護/朱言貴勞工權益

從「法律保留」談勞工權益維護/ 朱言貴

 

 

        曩昔有句話說:「法條萬萬條,不如黃金一條。」現在鑒於股市內線交易猖獗,則演變成下列一句話說:「法條萬萬條,不如內線一條。」在在都是凸顯出法治欠缺的弊端。

        法條萬萬條,為什麼有些是以「憲法」名義行之,有些則以「法律」名義行之,更有些則以「命令」名義行之。為什麼如此的不怕麻煩,硬是要將之畫分為三種不同的類型,究竟其中的用意何在?上述的「憲法」、「法律」及「命令」,都是抽象一般性的條文,到底應該如何加以區別,從形式上來看,並沒有太大的困難。因為法律是立法院所制定,然後經總統公布者(憲法第170條),至於命令則是由行政機關制定。

        原本憲法是由國民大會所制定,其後因為國民大會遭到廢除,所以從國民大會廢除開始,無論日後憲法的制定或修正,概由立法院做為主要的權責機關。鑒於憲法本文僅有175條,再加上十餘條增修條文,因此要知道哪些屬於憲法條文,基本上並不困難。

        比較具有爭議性的,在於「法律」及「命令」的區隔。哪些條文應該要用法律加以規範? 哪些條文應該要用命令加以規範?並非一望而知,務必要有一個明確的標準,否則就會亂了章法,這是「法律保留」原則的由來。「法律保留」原則是現代法治國家必備的事項,具備憲法的位階。

        「法律保留」原則與「法律優位」原則,並稱現代法治國家的兩大原則。後者大家耳熟能詳,指稱著所有的行政行為,都要有法律上的依據,不得任由公務員恣意妄為,此乃消極的依法行政。至於「法律保留」原則,則指稱著有些事項,必須「保留」給法律來規定,不能任由行政機關以行政命令規範之,此乃積極的依法行政。

        鑒於立法院由國會議員組成,擁有一定的民意基礎,由立法院透過法律方式,據以規範人民的權利義務,絕對是比行政機關之行政命令,來得更為慎重其事,是以「法律保留」原則,乃是基於保障人權的觀點出發。須知行政機關往往為了達成行政的目標,動輒出於便宜行事的要求,不會太注意到「正當的法律程序」(dueprocess of law)是其缺點。

        至於「法律保留」原則的具體條文,規定在憲法第23條,其言曰:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」準此,限制人民的自由權利,必須要有法律上的依據不可。除此之外,限制人民的自由權利,僅限於防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者等四項事由。

        舉例以明之,在民國73年7月份勞基法制定以前,規範勞資之間的法律關係,主要是民法債編的僱傭契約節,而依照民法第488條第2項前段之規定:「僱傭未定期限者,亦未能依勞務的性質或目的定其期限者,各當事人得『隨時』終止契約。」也就是說,不定期僱傭契約雇主可以隨時解僱勞工,而勞工亦可以隨時自行離職,表面上雙方的地位對等,非常「公平」。但是因為勞工本身並未掌握生產工具,一旦離職礙難輕易找到工作,所以實質上對勞工不公平。

        正因為如此,才有勞基法的頒行,蓋在勞基法第11條及第12條,設有「解僱法定主義」,雇主欲終止勞動契約,不能再憑自己的高興,一定要在勞基法第11條及第12條,找出具體明確的規定不可,否則雇主終止勞動契約,不發生法律上效力,甚至於衍生日後補發工資的問題。如此一來,勞工的工作權(參照憲法第1 5條)於是獲得確保。雖然勞基法第1 1條及第1 2條,僅僅使用「終止勞動契約」的字眼,其實就是「解僱」的意思,只是用詞較為好聽罷了。

        勞基法相對於民法,屬於民法的特別法,基於「特別法優先於普通法」之原則(中央法規標準法第16條參閱),碰到上述民法第4 8 8條第2項前段,與勞基法第11條及第12條,相互牴觸的情況,當然優先適用勞基法的規定。由此可知,而今而後雇主除了不得恣意解僱勞工之外,就算其有行政命令的根據,或是相關政府的函件為憑,在在都是無效的,在法律上根本站不住腳,因為涉及工作權之保障,稱得上屬於「法律保留」的事項,所有的行政機關及個人對之均無法越俎代庖。

        講到這裡,就會觸及到法律上一個核心的概念,那就是「規範密度」的討論。換句話說,哪些事項應該分別由憲法、法律及命令規範的事宜。畢竟在法律上,有所謂的「位階原則」,憲法是國家的根本大法,其位階至高無上,法律及命令不得與憲法牴觸(憲法第171條第1項),法律位階則屬其次,再其次則是命令,命令與憲法或法律牴觸者無效(憲法第172條)。有了「位階原則」,整體的憲政秩序井然,才不會予人雜亂無章的感觸。同時與人民自由權利關係愈重大事項,就必須依據「位階原則」來規範之, 避免「殺雞用牛刀」。

        民國86年12月26日司法院大法官會議釋字第443號解釋,正是「規範密度」的重要解釋文,其內容要旨為:「憲法第10條規定人民有居住遷徙之自由,旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制,必須符合憲法第23條所定必要之程度,並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境,係對人民居住遷徙自由之重大限制,兵役法及兵役法施行法均未設規定,亦未明確授權以命令定之。行政院發布的徵兵規則,委由內政部訂定役男出境處理辦法,欠缺法律授權之依據,該辦法第8條規定之限制事由,與前開憲法意旨不符,應自本解釋公布日起,至遲於屆滿六個月時,失其效力。」

        總而言之,限制役男出境的規定,屬於攸關人民居住遷徙之自由,必須以法律為適當的規範,如今由行政機關的內政部,訂定役男出境處理辦法的方式,據以限制人民居住遷徙之自由,當然與憲法意旨不符,而無法發生法律上的拘束力。參照民國84年12月22日,司法院大法官會議釋字第392號解釋理由書,其中的堂奧更加印證清楚。

        不過,「法律保留」是一個比較籠統的說法,如果吾人精確地予以分析,足以再細分成下列三個概念:

        一、憲法保留—

        所謂憲法保留,就是指這一類的規定,只能用憲法加以規範, 不得以法律限制之。最為典型的案例,就是憲法第8條有關「人身自由」的保障,而憲法第8條之所以不厭其詳的規定,正是因為「人身自由」,乃是憲法的核心價值所在,無論如何憲法中應有明文規定,不能假手於法律或命令。

        二、法律保留—

       (一)絕對的法律保留:

        所謂的絕對的法律保留,就是這一類的規定,絕對只能以法律來加以規範之,不能採取行政命令的途徑,除了上述有關勞工的「解僱法定主義」之外,另外尚有「罪刑法定主義」(刑法第1條),欲判處人民罪刑,必須行為當時的法律有明文規定。此外,還有「租稅法定主義」,徵稅須法律有明文規定, 不得濫徵「鎮長稅」。

       (二)相對的法律保留:

        所謂的相對的法律保留,就是這一類的規定,既然可以用法律來加以規範,當然亦可以用法規命令方式,拿來加以規範。勞基法施行細則即是法規命令的典型,有關「夜點費」要不要列入規範範圍,或是以何種方式列入規範範圍,勞基法施行細則是理想的模式,蓋以勞基法規範之,未嘗不可,但是未免小題大作。其他不屬於憲法保留與法律保留之事項,當然就可以用命令的方式加以規定,然而命令又分為兩種:(1)法規命令---勞基法施行細則為其典型,透過勞基法第85條授權,由內政部(民國74年制定時,勞委會尚未成立)制定發布,對全國人民具備拘束力(行政程序法第150條)。(2)行政規則---屬於各個行政機關的「內規」, 對外沒有拘束力( 行政程序法第159條)。鑒於本公司只是依據公司法(私法之一種),所成立的私法人,與台塑公司無異,無法執行國家的公權力,也就無從發布行政命令,自不待言。

        目前同仁所看到的本公司內部管理規定,連行政命令都談不上,充其量相當於勞基法第九章的工作規則(勞基法第70條及第71條),只要經過本公司內部的通過即可,不會對外界產生規範作用。倘若我們希望承攬之廠商能夠一體遵行,務必將之訂立在雙方的契約內,始能對承攬之廠商發生拘束力,併此提請本公司承辦相關業務的同仁多加注意。

        須知長官對於個別屬員下達的「命令」,其實不是法律上的「命令」,在行政法上稱為「指令」,以其欠缺抽象普遍的適用性,其效力比公司內規還不如。綜合以上所言,法規的位階是按「憲法」、「法律」、「命令」( 「法規命令」效力,高於「行政規則」)、「指令」等順利, 逐一排列出來, 排在前面者效力愈高,從這裡可以明白法律秩序之一貫性。

        大凡一個人立身行事,按照「憲法」、「法律」、「命令」等規定辦理,絕對不會發生錯誤,或是蒙上不虞之責任。因為「憲法」、「法律」及「命令」,在在具有普遍的適用性, 也是現代公民必須恪遵的事項, 至於長官對於個別屬員「指令」,必須沒有明顯的違法,屬員才能奉行不渝,否則仍有法律上的責任,不可不知。

 
 

 

 

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