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關於公營事業民營化的幾點迷思／卜正球 |
| 台灣自1990年代起開始推行公營事業移轉民營政策至今，已近二十年之久。這段期間內，政府、企業、學術、工會及民意代表等各界，直對於民營化相關議題存有正、反二方歧異的評價，也由於這種彼此間觀點的嚴重對立，致國人對許多民營化議題反而缺乏正確的認識。從政策評估的觀點言，政府的任何一項政策在執行完成或歷經一段期間後，均有進行評估的必要。同理，我國推行民營化政策也有近二十年的時間，卻未見政府相關主管機關對此一政策進行評估；此種現象對照於其他國家，頗不合理。本文的撰寫動機並無意於論斷我國推行民營化的成果及未來走向，但從各國過去推行民營化的經驗中，摘取出幾點與民營化相關的迷思，筆者以為若能夠對這幾點迷思有了正確的認識後，應有助於審思並釐清我國未來的公營事業管理體制與民營化工作之正確方向。 一、市場機制可以取代政府在經濟事務之作用？ 民營化之所以於1980年代起自英國被引介推行，其政治理念便是強調所謂的「小政府(minimal state)及「市場機制(market's invisible hand)的可行性。然各國在歷經二十餘年這種思潮及變革之後，卻發現並未獲得許多原先的期望目標。特別在非洲及拉美國家中，此類現象尤其嚴重，以世界銀行於2004年間針對開發中國家所進行之一項研究為例，這些變革已導至大量失業、高價格、某些服務品質低落、貧窮者需付出更高的價格等問題，簡言之，便是更加惡化了社會階層間的財富不平等。 反觀北美、歐陸及亞洲國家卻未發生這一類的嚴重問題，這是因為這些政府並未將其公營事業大量移轉至私營部門，且政府仍保有對經濟活動相當大的影響力。這種現象也發生在美國，政府部門至今仍約佔整體經濟產出的10%以上，一般民眾也普遍認為「大政府」沒什麼不好，而且也不會有害於經濟。綜上，許多國家的經驗已指出所謂的「小政府」是行不通的迷思。事實上，許多學術研究及事證己肯定過去一、二十年間為何亞洲國家普遍經濟情勢良好，關鍵在其政府均具備強有力的作為（包括將公營事業視為有力的政策工作），據以促進發展經濟。 二、公營(有)事業無法獲致良好的經營績效？ 許多國家之所以決定採取「民營化」來改革其公營事業體制（註：此種改革已屬於企業體制性的改革，完全不同於過去企業體制內所進行的改革），這其實係受到英國二戰後公營事業體制的失敗經驗所致。但綜合許多學術研究發現，英國在二戰後的整體經濟的衰退（其中當然包括公營事業的營運不佳），並不能完全歸咎於公營體制之不當，實際上，英國過去長期依賴其殖民地發展的經濟模式，在二戰之後未能及時調整才是經濟衰退的主要原因。 反觀之，許多國家諸如：歐陸（含北歐及東歐以前的南斯拉夫等國）、東南亞及南亞等國家，以及大洋洲的澳洲及紐西蘭等國家，這些國家中至今仍都可以發現很多經營績效卓著的公營事業。即便在號稱資本主義天堂的美國，無論是聯邦或各洲政府至今仍保有許多公營事業機構（田納西河域管理局便是一例）。足見，在論斷公營事業的營運績效問題時，實不宜單以其公有體制為基準來判定其企業績效好壞；從實證上看，只要一國的公營事業管理機制設計及運作得當，即便是政府仍繼續持有的這些公營企業體，一樣能夠創造出頗佳的經營或財務績效（如新加玻及印度的公營事業）。 三、政府運用管制或補貼措施，民營化後仍可確保民眾權益或普及性服務？ 世界各國推行公營事業移轉民營時，或多或少都擔心原先由公營事業直接執行的公共性或普及性的服務，譬如一般民眾的消費權益，以及偏遠地區與低下階層民眾的基本必需權益等，一旦在這些公營事業民營化之後會因此受到很大的影響。為此，如英國等各國政府均配合於推行民營化之際,成立所謂的「價格管制機制或機構(regulators)」，或者採行「價格補貼」等，以為因應之。 但從各國經驗發現價格管制機制或許可以有效適用於一些具市場競爭性質的產業（如行動通信、航空），但是對一些具市場獨佔性的產業（如電力、鐵公路運輸、自來水等），各國的失敗經驗頗多。許多國家的民營化經驗已經發現到，即使建立了管制機制之後，其國內的資產及所得重分配反而更加惡化，而且也無法妥善保障民眾的消費權，換言之，許多國家配合事業民營化所建置的管制機構，實際成效或功能頗令人質疑。以一項2004年間阿根廷民眾的調查顯示，該 國只有2%的民眾滿意各個管制機構的作為。至於向來由公營事業承擔的普及性服務功能一項，各國多半於民營化之後採價格補貼方式因應，但確保普及化服務牽涉環節頗多，並非補貼價格便可解決所有問題。 四、各國政府至今仍普遍認同公營事業民營化的作法及成果？ 自英國開始於1980年代起推行民營化以後，在英、美及世界銀行（WB）及國際貨幣組織（IFO）的推波助瀾下，全球各國陸續也推動民營化政策。值得一提的是，許多國家（特別是發展中國家）其實並非自發性致力於推動民營化工作，許多國家係迫於英、美、世界銀行及國際貨幣組織等國家及國際組織所加諸的經援貸款條件下，被要求以推動民營化做為配套措施。很諷刺的是,美國雖曾大力要求各發展中國家應以推動公營事業民營化，來解決其內部財經問題；但在美國境內卻發現很難推動公營事業民營化，影響所及，無論是聯邦、各州或地方政府等所推行的民營化措施，一直都被侷限在業務外包（contract out）範圍內。 實際上，許多西方國家自1990年代後期起，便已開始質疑其民營化的作法與成果，即便是推行公營事業民營化最徹底的英國，也開始反思民營化的妥當性。同樣地，這類的例證也陸續發生在法國、澳洲及紐西蘭等國家，這些國家的民眾已不再強力支持政府繼續推行民營化措施。另一方面，許多發展中國家中開始強力批判其民營化的成果；一項針對拉美十四個國家民眾的研究指出，這些國家的民眾對民營化的支持度，已經從1998年的46%下降至2003年的22%水準。綜上，顯見各國己重新審思因民營化所衍生的諸多課題。 五、公、私營事業無法共存於經濟體系中，所以公營事業要移轉民營？ 自英國於1980年代起推動民營化以來，許多學理探討常主張公營事業無法與私營企業處在公平的競爭位置，甚有主張國家不宜從事企業活動，簡言之，這些論點係強調公、私營無法共存於一國經濟體制。 然從各國實務看來，除了過去的共產國家之經驗外，即便是最強調資本主義的美國，以及現存所謂的共產主義國家之中（如中國大陸、越南等），沒有一個國家的企業體系可以截然劃分為是絕對的公營體系或者私營體系，換言之，現今各國之內均為公營與私營企業二者雙軌同時存在的或相互從事競爭的局面。 另一方面，許多國家的經驗更指出（如印度、新加坡、澳洲、紐西蘭等），政府在妥善建置良好的市場機制、正確劃分市場區隔、或妥善釐清政府與公營事業的互動關係及管理模式之後，其公、私營企業之間，二者是可以相互從事公平競爭的；或者，各有其固有的營運或市場空間。 ◎結語 環顧各國政府過去二十年來推行公營事業民營化的經驗，其實所謂的成功與失敗個案均有。一般而言，各國的多數公營事業在移轉民營化之後，各企業體在管理、營運及市場競爭力等方面，均有相當顯著的提升。但如果從社會公平正義、民眾福利照顧及國家經濟自主能力等角度看來，卻也出現了許多嚴重的問題，值得各國政府加以正視；事實上，政府原先對這些公營事業營運所承擔的監督責任，並未因這些事業移轉民營後而完全消失，只不過是轉換成不同型態的責任罷了。 綜觀各國政府推行民營化的經驗之後，反觀在探討我國的民營化議題時，不宜一廂情願認為民營化是萬靈丹，也不應全然否定公營事業存在的價值。筆者以為政府似應先承認公、私營企業混合存在及雙軌營運的合理性，並在綜合考量我國的政治、經濟、社會及國際經貿等情勢之後，妥善建置一套正確的公營事業管理營運模式，以及同時釐清適合我國國惰的民營化政策及作法，應該是比較妥適的作法。 參考書目 Farazmand，Ali 1999“Privatization or reform? Public enterprise management in transition ”，International Review of Administrative Sciences，65(4). London：:SAGE Publication. Farazmand，Ali 2001 Privatization or Public Enterprise Reform？ International Case Studies with Implications for Public Mnagement. London：Greenwood Press. Ghuman，B.S.& Wettenhall , Roger 2001“From Public Enterprise and Privatisation Towards Sectoral Mixes：Guest Editors’ Introduction”, Asian Journal of Public Administration,23(2).Hong Kong：University of Hong Kong. Kliksberg，Bernard 2005“Public administration in Latin America：promises , frustrations and new examinations ", International Review of Administrative Sciences ,71(2). London：SAGE Publication. Vernon, Raymond 1988 The Promise of Privatization：A Challenge for U.S.Policy. New York：Council on Foreign Relations, Inc. WetterIhall , Roger & Thyme, Ian 2002 “Public Enterprise and Privatization in a New Century：Evolving Patterns of Governance and Public Management” , Public Finance and Management, 2(1). Harrisburg, Pennsylvania：Southern Public Administration Education Foundation, Inc. 4 |
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