石油勞工

[勞工議題]石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭/朱言貴勞工議題

石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭/朱言貴

壹、前言         在後工業時代,石油工業(包括上游的石油煉製與下游的石化業)已逐步為高科技的半導體、光纖、生化技術及電腦資訊業所取代,開始陷入邊陲化,淪為無可救藥的夕陽工業【註一】。         早年政府基於國家安全上的需要,以有效控制能源,把石油工業上游的煉製業務列為重大國防企業,由國家獨占經營,排除民間企業的加入;至於石油工業的下游-石化業,以其與民生有關,而與國家的能源政策較無直接的牽連,則完全開放民間私部門直接經營。如今鑒於自由化與國際化的時代潮流,一方面將石油煉製產業開放民間企業經營,另一方面則對石油煉製產品開放進口,雙管齊下,甚至更進一步,將現有的公營事業一一民營化,形成全面自由化的現象。         自由化是一種對既有體制「鬆綁」(deregulation)的措施,但是對於公營事業勞工不啻構成極大的衝擊,所以並非人人樂於見到此種政策性的鬆綁效果,因為一旦徹底民營化、自由化,則現仍屬百分之百國營事業的中油公司員工【註二】,馬上面臨失去公務員身分保障的問題,工作權不再獲得確保,兼之加速自由化腳步的結果,除了國內的六輕之外,世界上各大油公司的產品均能長驅直入,攻進窄小淺薄的台灣市場,由於市場胃納極為有限,而眾人分食的結果,每個油公司所能分得的市場區塊甚小,所能賺得之利潤,更是微乎其微。         從經濟的層面省思,自由化與國際化是一體之兩面,係提高生產效率的不二法門,但是從社會層面考量,卻不宜完全為自由化而自由化,總得先在合憲性、適法性站得住腳。目前各公營事業勞工反民營化的呼聲喧天價響【註三】,如何而後能求取二者間的適當平衡,斯為當務之急。貳、石油工業的法制化作業         一、 立法緣起-         我國一直把石油工業當成重要的能源工業與國防工業,由國家採取集體統制的方式進行,為求政策上的充分配合,如臂使指,曩昔均以行政命令便宜行事,而規範石油工業的各項規定,雖然種類繁多,可是充其量屬於法規命令,甚或僅為行政規則之層次(行政程序法第150條及第159條參照),欠缺體系完整的法制作業【註四】,此與水、電及電信事業,早已有專門而獨立的水利法、電業法及電信法等法律,做有效的規範,惟獨對石油工業,留下一個巨大的規範落後(normative lag)缺口,俟國營事業民營化迫在眉睫,政府有關部門才猛然覺醒,後知後覺想到應對石油工業進行法制作業,俾有效規範市場經營秩序。         由於石化工業於民國50年代引進我國之初,即已開放民營,台塑三寶就是典型案例,而彼時國內唯一的公營事業-中石化公司,又已於民國83年6月30日完成民營化,市場秩序業已定型,別無另作法律規範之必要,是以民國90年10月11日總統令公佈,而於同日施行的「石油管理法」,堪稱我國石油立法的嚆矢,其規範的對象,原則上以狹義的石油煉製業為限,不包括石化工業。         二、立法目的-         顧名思義,石油管理法的立法目的在於:         (一) 促進石油業之健全發展;         (二) 維護石油市場之產銷秩序;         (三) 確保石油之穩定供應;         (四) 增進民生福祉,並發展國民經濟兼顧環境保護(石油管理法第1條)。         以上四項為該法制定宗旨,其餘規定須符合斯一旨趣。         基本上,該法係以石油業的煉製、行銷作為主軸,探採僅於第六章石油基金中有所觸及,而所謂石油業的煉製,主要指稱著上游產業而言,不包含下游的石化業,後者僅在其輸出入方面有所規範。準此,偌大的中油公司業務,約近一半尚屬於石油管理法的「化外之民」,不可不知。         三、開放石油市場帶來之考驗-         對於公營石油公司同仁言之,大家所共同關切的焦點,莫過於石油管理法所帶來的衝擊。依照該法第四條的規定,石油煉製之組織以股份有限公司為限,同時應具備:一、石油蒸餾、精煉及摻配設備;二、設置或租用安全存量以上之儲油設備。一般的小型業者,委實沒有能力與財力,成立石油煉製工業。由於國內的石油煉製業已有中油、台塑兩家,且市場趨於飽和,應無第三家插足其間的餘地【註五】。 比較令人擔心的問題,厥為石油輸入業組織。雖然該組織以股份有限公司為限,規模不會太小,惟不必具有上開一、所述的石油煉製設備,僅需擁有安全存量以上的儲油設備即可(石油管理法第8條),大多數的國內中型公司無不可以做到此點,業者如果有心進入油品市場,不費吹灰之力便可大舉入侵,所差者只是行銷通路的打開,尚須多所著墨,否則油品市場的戰國時代,恐將早已降臨。         四、中油公司面臨之威脅-         儘管如此,當下中油公司所面臨的威脅,猶不時存在。固然,中油公司位於戰略的制高點上,擁有四通八達的輸油及輸氣管線,足以減少營運及銷貨成本,比起其他的公司確實占有營運上的優勢,不過長期以來,國內的產官學界即有一些雜音,認為此等埋設全省地下,長度約為六千公里的各類輸送管線,屬於一種「公共財」(public goods),中油不得私自獨吞,專屬而享有之,應無私的提供出來,由社會大眾共同使用,所幸此種形同共產式之激進想法,並未具體落實在石油管理法上,惟仍構成中油公司潛在的憂患。         五、中油公司的營運策略-

        依照石油管理法第16條規定,經營汽、柴油批發業務者,以股份有限公司為限。而同法第17條則規定,經營汽油、柴油或供車輛使用之液化石油氣之零售業務者,應設置加油站、加氣站或漁船加油站。至於經營加油站、加氣站、漁船加油站及其他銷售者之油源,以依法輸入或在國內煉製者為限,同法第20條定有明文,非法進口者當然排除在外。有見於中油公司既能煉製原油,又能輸入各類成品油,如何與汽、柴油批發業與零售業緊密合作,確為維繫生存利基的要訣。         六、石油管理法的特徵- 石油業雖非狹義的公用事業,與水、電業有別,惟與國防安全息息相關,所以國家必須進行有效的業務監督,乃有公權力(Hoheitsgewalt)的介入,石油管理法應屬於公法的範疇。一方面,明定中央主管機關之經濟部得實施緊急時期石油管制、配售、價格限制、安全存量調整提撥及運用措施,於是遂有安全存量的規定,此為石油煉製業及輸入業的共通義務;另一方面,則由經濟部就探採或輸入石油等行為,收取一定比率之金額,成立「石油基金」,其用途貴在提供政府安全儲油,同時獎勵石油、天然氣之探勘開發。唯其如此,始能兼顧國家安全,並使所有的石油業者肩負政策任務,俾探勘工作不至於停擺【註六】。         七、奠定石油業的經營秩序-

        石油管理法具有濃厚的公法色彩,對於違反其規定者,罰則中設有許多處罰條文,刑事罰(徒刑與罰金)及行政罰(罰鍰)兼而有之,例如未取得石油煉製業或輸入業經營許可執照,而擅自煉製或輸入石油,即須接受嚴厲的制裁,若因此致生公共危險者,除對違法之公司處罰其行為負責人3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣100百萬元以上500百萬以下罰金,另對該公司科以前開之罰金(基於公司無法坐牢,故處以刑事的罰金刑。),其他因違規而受罰的相關法條,不勝枚舉,堪稱罰則成了石油管理法的中心課題,條文多而且鉅細靡遺地予以規範。 從石油管理法的立法精神,不難覘悉政府對石油業開放民營的決心,於是在法條的字裡行間,希冀藉著立足點的平等,導致業者間的公平競爭,這對習於公營體制的中油公司員工來說,未嘗不是一項嚴酷的挑戰!叁、民營化不具合憲性         一、 民營化之盲點-         許多人說,民營化是世界的潮流,沛然莫之能禦。環顧宇內,全球多數的民主國家內,莫不厲行民營化,鮮有例外!如此似是而非,已成眾口鑠金之勢,重挫公營事業勞工反民營化之訴求。對廣大勞工言之,是可忍,孰不可忍! 假設真要強調民營化或私有化,何不回復到傳統帝王專制的「家天下」思想,那才是徹徹底底的私有化!何況古代的開國皇帝都是把打來的天下,當成自己的「家當」來經營,又為了萬世一系,傳之久遠,於是極盡心思,仔細呵護得之匪易之家當,皇子們每日三更半夜起床苦讀歷史典籍,以明治國安邦之道,此種高瞻遠矚的用心,實勝於今日財團千百倍,可是最後的結局,還不是飛灰湮滅,一切盡行化作塵土。         二、 資本主義與共產主義的區隔-         資本主義重視「人性」,從人類自私的本能去切入問題,固能造成經濟一時的繁榮之局,惟有時而窮,最終不免暴發貧富不均之弊端,平添鉅大的社會成本,乃此中之尤;而社會主義著重「人道」,從人道主義的觀點出發,希冀平均社會的財富,避免強凌弱、眾暴寡,形成弱肉強食的不公現象,因此亟須國家的公權力介入其間,勞動法令的頒行正是社會主義抬頭之表徵,蓋於資本主義體制下,完全按照市場機能來運作,只要有民、商法之規範,便足夠了【註七】。 資本主義與社會主義各擅所長,不可偏廢。並且應該讓這兩種制度相互競賽,互為表裏。西方國家因為社會福利制度做得好,所以民營化的後遺症,短時間內尚不易浮現,但是吾人不能已於言者,社會福利制度就是最典型的社會主義者之主張。反觀國內,舉國上下對歐美現代文化的思潮一知半解,竟然異想天開,試圖照本宣科,在未具備配套措施的前提下,急就章地推出全盤民營化政策,不僅視國政如兒戲,請問我們有規劃完整的失業保險或失業救濟制度嗎?遑論類似北歐「從搖籃到墳墓」之社福天堂?         三、 我國憲法之精髓-         我國憲法「前言」載明:中華民國憲法係依據孫中山創立中華民國的遺教而制定。而依照孫中山先生的遺教,終極關懷在於建構均富的社會,因而在憲法本文第142條規定:「國民經濟應以民生主義為基本原則,實施平均地權,節制資本,以謀國計民生之均足。」另於第144條明定:「公用事業及其他有獨佔性之企業,以公營為原則。其經法律許可者,得由『國民』經營之。」復於第145條第1項規定:「國家對於私營事業,認為有妨害國計民生之平衡發展者,應以法律限制之。」足見憲法對大型事業,原則上是採取公營的體制,例外才開放民間經營。         四、民營化缺乏憲法依據-         民國86年4月25日新修正的中華民國憲法增修條文第10條第4項僅就公營「金融」機構之管理,應本企業化經營之原則,未曾有公營事業民營化的條文。似此背景下,憲法的本文未變,何能導引出公營事業民營化的結論?縱使石油工業非水、電等公用事業,亦非完全屬於獨佔性之企業,但是在整個中華民國立憲主義下,還是應該依循民生主義,而民生主義與社會主義之間,有其理念互通之處,惟與資本主義迥然有別。         按照當今美國最負盛名之保守派大法官史格里亞(J. Antonin Scalia)對憲法原義主義之論述,確信憲法解釋不能脫離憲法原旨,益信其然。如果憲法精神不變,而兀自把公營事業全面民營化,無異向資本主義投降,這是大多數石油勞工的心聲。基本上,吾人不反對國營事業的企業化管理,並且認為理應如此,然而卻對盲目之私有化,難以茍同。若欠缺法源依據,說變就變,憲政主義云乎哉?這難道像是民主憲政國家應有之舉措嗎【註八】?         四、 不應「為民營化而民營化」-         孔子對於人們因小失大的行徑,發出「爾愛其羊,吾愛其禮。」之喟嘆!固然,民營化很時髦,也能收暫時之效,可是徒然為民營化而民營化,行不由徑的結果,終將得不償失。姑不論民營化涉及違憲的爭議,茲以較低層次的實務面來分析,英國於工黨執政時,往往把大型企業公營化,一旦保守黨上台,又把已經公營化的企業開放民營,如此輪迴不已,靡有止境【註九】。從這一點不難理解,民營化有時不是「是非」或「對錯」的問題,毋寧係基於主觀情緒之「立場」考量,與客觀的專業性無關。準此,民營化絕非金科玉律。         本於國家之長治久安,唯有在合憲性無虞的環境下,才有民營化討論的空間,豈能本末倒置,政策上先行判定民營化的「政治正確」,再據以強迫各公營事業非照辦不可【註十】?!肆、公營事業官僚體制的僵閉性         一、 石油工業之民營化背景-         石油工業之所以需要民營化,除了「適應時代的潮流」之外,政策上亦是基於民營化效率高的要求使然,蓋在公營事業受著各項法令的束縛,難以展現出一番作為,何況人無私心,天誅地滅,民營企業基於人類自利的動機,透過市場經濟「看不見的手」(an invisible hand),容易發揮較佳的經營績效。基此,從民國70年代以降,政府即採行一連串的民營化措施,冀望將非純屬公用事業的公營事業,予以民營化,而民營化的最高境界,即是破除公營事業官僚體制的僵化作風。         二、官僚體制問題探索:         面對中油公司一連串的工程與採購「弊案」,許多同仁痛感公務員動輒得咎,因此屢屢建議:何不將法規中或契約內的文句,通篇一律全部採取硬性的條文,沒有任何伸縮的餘地【註十一】,那麼足以使員工免於身陷囹圄的困窘。這項見解乍看之下頗有幾分道理,然而印證於實情,卻全然不是這麼一回事,因為在我們現實的世界裡,千變萬化,許多事情始終變動不居,欲以有限的法條,去規範無窮的人事,本來就是力有未逮的。如此一來,反而加深了官僚體制的僵固性,坐視整個企業組織無以應變,畢竟天下萬事,仰賴公務員自由裁量的機會很多,法規或契約訂死了,根本無從辦事,困擾殊深。         基本上,宜採執兩擇中的方式,法規與權衡兩者不可偏廢,才是正辦。大陸慘痛的文革十年(西元1966年至1976年),其原始的構想,即是以打倒官僚體制作鵠的,不過毛澤東「和尚撐傘,無法無天」的做法,竟將所有的體制全部砸爛搗碎,亂搞一通的結果,問題愈演愈烈,終至不可收拾。換句話說,能破不能立,而這裡的「破」又是把整套體制連根拔除,打擊面實在太大,其所引發的後遺症也最大,事後平心靜氣的檢討,個中最大的敗筆,在於抹煞制度存在的價值。只顧領導者英明所作的「權衡」,不重「法則」,不知伊於胡底?         三、大陸新體制的定位與重建-         從1978年鄧小平在大陸全面施行改革開放政策以降,為了與西方文明國家的法律「接軌」,以期創造「具有中國特色的社會主義」,中共在近十幾年來大力吸收西方的法律制度(尤以英、美法體制為多),一方面既要融入國際社會的體系裡,成為世界公民的一員;另一方面卻又不能喪失自己獨特的風格,必須走出自己的道路來。回首來時路,個中的艱辛與況味,自然非同小可。當初,中共以造反起家,視體制為糞土,不料於摸索多年之後,驀然回首竟發覺缺乏固定體制與法令規章,無從憑空建構出現代的法治國家,等於白走了許多冤枉路,如今頗有昨非今是之感!         平心而論,目前中共的法令制度粗備,雖然距離完善的要求尚遠,但是因其擁有的龐大市場商機,遂成為世界各國競逐的目標。環球各重要媒體,例如時代雜誌、新聞周刊、商業周刊與倫敦經濟學人等,一致公認在當今的全球經貿體系中,迄今猶未投資中國大陸的廠商,就沒有資格稱得上世界級的大公司,足以証明各國搶食中國大陸商業大餅之激烈!當然,有經驗的廠商絕對不會盲目,他們之所以敢在中國大陸投入大筆的鈔票,並非純然出於一窩蜂的心態,毋寧在於彼岸一連串的體制變革,逐漸朝良性的道路邁進,當國內司法公信力屢遭世界著名評鑑機構詬病之際,出人意料之外的,北京的商務仲裁機構居然一掃傳統紹興祖師爺的種種禍害,贏得世人的極高評價,不管你喜不喜歡,中共樹立新體制的決心明確無比。         但是建立體制不是沒有盲點,時間一久官僚習氣終將如影隨形,成為揮之不去的夢魘,毛澤東痛惡所有既存的體制,不是一無道理。固然,徒法不足以自行,可是徒善不足以為政,亦屬非常淺顯的道理。制度本身正如民主機制一樣,屬於一種「必要之惡」(a necessary evil),我們僅能盡其在我,儘量減輕制度施行過程中所可能引發的流弊,遏止官僚體制的無端蔓延,危害大眾,而無法全然根除殆盡。許多公家單位同仁異想天開地希望,凡事自己不做決定,而純由法規及制式契約逕行訂明,同樣屬於不切實際的想法。         四、公營事業能否免於官僚體制的束縛?         明乎此,我們可以了解在法治社會裡,法令的掣肘是完全免不了的,頂多是或多或少的問題。中鋼公司成立之初,趙耀東先生以其個人的擔當,向層峰爭取到該公司不受國營事業管理法令的限制,惟當時中鋼公營事業的本質未變,揆諸刑法第十條第二項,對公務員採廣義的定義:「稱公務員者,謂依法令從事於公務之人員。」職是,民營化之前,中鋼的公公、婆婆,並不比中油公司少,中鋼公司能夠脫穎而出,絕非僅止於法令的約束少,而是另有原因,管理上軌道即為重要原因之一。         其實天下萬事,只要跟公家單位沾上一點邊,就永遠沒完沒了。追根究柢,這當中關鍵所在,就在於官僚體制的特殊思維模式: 一則官僚科層體制的上級機關似乎什麼都要管,俾展示其作主管的權威; 二則當你希望它來管,並期望它下達具體有效指令之際,它又推託再三,總想與聞其事,卻根本不肯負責;         三則它的一舉一動,均是替自己未來卸免責任預留伏筆,曾未從大局著想,表面上冠冕堂皇,究其實際敗絮其中,「爭功諉過」成了官僚體制的基調,所做所為不具生產力,務虛不務實。         緣國內市場太小,中油公司正如中華民國,必須走出去,以因應國際化與自由化的挑戰,此係國人的共識。不過到底要怎麼做?各級長官們可能一點概念及主見都沒有,頂多只是套用官場中習用的「依法辦理」四字箴言,這句話說了等於沒說,長官卻不必負任何責任,深諳官場文化的個中老手,正是仰賴這四字不學無術地打混一輩子,而身為部屬者只好臨深履薄的摸石子過河,苦不堪言。         八、扭轉官僚體制的負面意涵-         誠如上述,官僚體制在西方的用語中,原屬中性的字眼,本無好壞之分,因為這是國家發展過程中必經的歷程,無可厚非。試想以酋長為首的原始部落社會中,哪有設官任職的繁瑣程序,酋長手操生殺予奪的大權,渠所說的話算數,此點在現代分工精密的社會中不足為訓。須知任何制度有好有壞,官僚體制能否運行成功,取決於制度的良寙,尊重事的權威,而非人的權威。以唐朝初年為例,在唐太宗的時代,整個中央政府的文官人數不滿七百人【註十二】,而現在台北市政府的公務員人數超過八萬人,兩者不可同日而語,前者締造了大唐盛世,行政效率奇佳。         五、古今中外官僚體制成功的實例分析-         同理,近世普魯士所由興,也是依循相同的軌跡前進。緣普魯士國王腓特烈英明果決,替現代的德國奠下了基礎,而十八世紀德意志唯心論哲學家費希特(Johann G. Fichte,1762-1814)更創導愛國主義,對甫遭法國拿破崙侵凌,而俯首稱臣的普魯士,帶來了源頭活水,激發出德意志境內澎湃無已的愛國情操,鐵血宰相俾斯麥承其餘緒,襄助普王威廉一世,於西元1870年統一德意志,創建了德意志第二帝國【註十三】。假如我們作一歷史的回顧,原本分崩離析的德意志(Deutchland),能在俾斯麥的整合下,完成統一的使命,實與普魯士高效能的官僚體制,密不可分。日本自明治維新以降,就把德國官僚制度的那一套原原本本的抄過來,甚至法律規章亦然,行政官僚顯得十分幹練且富有經驗,直至二次世界大戰失敗,接受麥克阿瑟的統治,才部分改採美國式的制度。         不論古今中外,欲官僚體制有效運行,其充分且必要的條件,不外領導者要能身先士卒,一言一行皆要做同仁的表率,所謂風行草偃是也。曾國藩在原才一文中醍醐灌頂的第一句話正是:「風俗之厚薄奚自乎?自乎一、二人之心之所嚮而已!」洵哉斯言。於法國傳統的文化中,越是高位的人,必須盡越高的責任,並忍受最大的折磨。言為心聲,是以在法文中,有Noblesse Oblige一詞,指稱著位高任重之義。倘若身為主管的人,碰到問題時,不克一肩挑起所有的責任,恬不知恥地全部往下推,「賞由上起,罰由下起。」則欲樹立健全的官僚體制,戛戛乎難矣哉!在這裡不妨援引孔子的一句話:「臨難毋苟免,臨財毋苟得。」作為所有公營事業主管的座右銘,冀能振衰起敝,讓目下頹廢不已的官僚體制能有起死回生的機會,以正官邪,而肅綱紀。 六、當前石油公司的困境在哪裡?         毋庸諱言,目前景氣低迷,各大石油公司的士氣,可謂降至谷底,從總公司到各廠、處,乏人對「機關體」之公營公司有信心,人人都知道公司搖搖欲墜,卻又楚囚對泣,坐困愁城,始終拿不出對策來,究竟我們的「願景」(vision)在哪裡?吾人又意欲何為?恐怕公司上上下下,均甚感疑慮。眼前公營公司之病,病在身陷於官僚體制的泥沼中無以自拔, 絕大多數的人只知道盲目地在別人背後搖旗吶喊,而未真正探究問題的原委,官僚體制不一定不好,但是吾人斷不宜坐視其與「無能」畫上等號,病於私、病於盲,那麼公司尚有何前景可言?平情言之,我們現在處理的「公務」中,泰半屬於虛功,純粹以應付長官與民代為務,不是羼雜了太多的虛情假意,就是刻意粉飾太平,專做一些華而不實的工作,馴至荒忽了本業。至於石油公司的本業在哪裡?不外探勘、煉製與行銷三者是也,尤以後二者較為重要。凡是我們所從事的工作,不能有助於探勘、煉製與行銷三者之一,盡屬無意義之舉,應該即刻停止,而公司設立各幕僚單位之目的,也是為了達成探勘,煉製與行銷三大目標,不先確立此種主從關係,就像無頭蒼蠅一般,失去了方向感。表現於行為上的,處處可見公家機關的無奈處,頗有坐以待斃的況味: (一) 墨守成規,只求交差。 (二) 得過且過,不思改進。 (三) 賞罰不公,雞犬升天。         七、我們需要什麼樣的管理?         官僚體制發展到極致,徒務形式,而不考慮內容,只求表面上合乎規定,不在乎實質精神的層面是否合乎法律的精義,至其極難免流於買櫝還珠之譏。常見一些公營事業的行政人員,發覺工程人員少蓋一個章,或漏知會了一個部門,便像如獲至寶一般,認為其中必然有詐,而作出種種奇怪的聯想【註十四】,自詡為大功一件,十分荒謬可笑!這樣的辦理公務方式,猶如以放大鏡去仔細觀察別人的缺點,原本屬於無心之過,亦為之誇大成了不得的弊案,容易釀成人心惶惶的後遺症,逼得大家不做不錯,庶幾明哲保身。         一言以蔽之,今天公營石油公司之病,病在該合法的不合法,而卻在一些枝微末節的事項吹毛求疵,極盡挑剔之能事。本來,一個善於管理的人,其首要的工作,即是激發員工的潛能,把他們的優點及長處充分凸顯出來,而非一天到晚專挑毛病,蓋人非聖賢,孰能無過?任何人只要不憚煩勞,均可從別人的身上找出許多缺點來,何況法令規章多如牛毛,並且其中大多數為現場工程人員所不及知,倘若在程序上稍有瑕疵,逕即論定為不可原諒,豈不「誘民入罪」【註十五】? 當務之急,便應改變心態,揚棄防患員工如防賊的不健全心理,培養員工積極的性格。為什麼私人公司無政風單位,可是私人企業倒也沒聽過聳人聽聞詐欺自家公司弊案的發生,這是值得深入探討的課題。原因無他,民營企業的盈虧由老闆自行負責,老闆自然明察秋毫、賞罰公平,期能賺取更多的利潤,然則只會脅肩諂媚、不具專業能力的人,公司負責人也不敢用;反之,縱令不會說話,但是能力強,足以替老闆分勞解憂賺大錢的人,倒是大家樂於任用。公、民營企業截然不同的行事風格,影響彼此經營的成敗,在民營公司的營運理念下,官僚體制是無從發生與滋長的。質言之,企業既是以營利為目的之社團法人,即須以此鎖定方向,發揮同仁的專長,不宜濫打高空,打擊錯誤的結果加深內部的矛盾,力量相互抵銷,折損公司的戰力,而應齊一心志,開拓公司的商機。         八、公營體制改進之道-         歸納起來,官僚體制之所以仍能在公營石油公司存活,基本上有其內在與外在的雙重因素,兩者互為因果,構成惡性的循環:         (一) 就其外在的因素而論-雖然我們現在面臨國際化與自由化的考驗,然而政府的相關法令迄未作全面有效的「鬆綁」(deregulation)措施,束縛還是無所不在,坐令公務員工普遍欠缺企業家必須擁有的特質,即冒險犯難的創新精神,勇於主動出擊,掌握機先;         (二) 就其內在的因素而論-各階層主管缺乏雍容大度的胸襟,與廓然大公的氣度,既然公司屬於政府的,在私心自用的環境下,每每訴諸個人之恣意,無由做出正確無私的決斷,取信於各方,同時源於賞罰不公、是非不明,員工為求自保,紛紛以規避責任資為上策。         以上兩者相激相盪,傳統中官僚主義之劣質性,到了號稱全國最大的企業體,非但不見消沉,抑且得到淋漓盡致的發揮,毋寧屬於中華民國的悲哀!         總之,公營石油公司空有第一流的人才,只可惜在「吃大鍋飯」之公營體制下,這些人的心思不曾花在組織的改進上,俾贏取公司最高的利益,而是虛耗在爭寵鬥艷與爭功諉過方面,內鬥內行、外鬥外行,無益於公司的百年大計。中油五十年,徒見呆、廢人充斥,並未孕育出操持企業永續經營的擎天巨柱,難道不是國家之恥?唯有知恥知病,力爭法令的解套,且以大公無私的態度信賞必罰,才能掃除官僚體制的積弊,重啟新經濟時代生命的火花。伍、石油工業開放民營的政策分析         一、 政策開放之第一步-自由化         (一) 法規之制定: 雖然民營化未必是舉世一致認同的理念訴求,官僚體制亦非沒有改革之空間,可是在國內特殊政治文化的薰陶下,民營化成了不容選擇的政治正確之路。西元1980年代主掌英國大政的鐵娘子-首相佘契爾夫人嘗言:「私有化是民主政治精義的一部分。」【註十六】。此句「名言」,常被支持民營化的人士,引為重要的理論基礎。我國雖早已有能源管理法及其相關子法,加油站也於民國76年7月起開放民營,但是石油管理法卻遲至民國90年10月11日公布施行,是為石油業自由化的不歸路。         不過,基於石油為重要能源與戰略物資,並世各國於開放石油業自由競爭之前,率皆先訂定石油業發展架構,並配合訂定相關法令、規章,加以有效管理,再逐步放寬管制措施,俾維持國內石油市場在自由化過程中之產銷秩序。以日本為例,對石油業之管理即先後訂有石油業法(1962年)、石油公團法(1967年)、石油需給適正化法(1974年)、石油儲蓄法(1975年)、揮發油販賣業法(1976年)、石油稅法(1978年)及特定石油製品輸入暫定措置法(1985年)等相關法令,對於石油業的經營管理,循序漸進、按部就班地立下許多規範。至於韓國,於西元1970年仿效日本,亦制定石油業法【註十七】。         (二) 我國石油業之三大基本原則:         我國石油奇缺,為期因應能源短少之窘困,乃有石油業之基本原則,與自由化原則大相背離,縷述如下:         1. 消費地煉製主義-         儘管石油工業的高污染性,為確保石油的穩定供應,缺乏原油的日、韓等國皆採「消費地煉製主義」,我國亦同,意即國內所需油品大多以進口原油在本國土地內興建煉油廠煉製之方式供應,同時為確保原油來源及降低緊急時期油品短缺對國內經濟的損害,乃對油品課征石油稅或石油事業基金,作為鼓勵業者從事石油探採開發自有油源,以及執行政府及民間石油儲備政策之財源。由於石油探勘的風險較高,石油稅中有相當高的比例,用於石油探採、儲備及替代能源政策之推動,還是具有極大的政策性任務,此乃能源短缺國家不能輕忽的國家安全機制。再者,石油管理法第4條第2項內,之所以明訂石油煉製業應符合兩項要件:

        (1)設置石油蒸餾、精煉及摻配設備。         (2)設置或租用符合該法第24條所定安全存量以上的儲油設備。另於同法第8條第2項明定石油輸入業組織,應設置或租用符合第24條所定安全存量以上的儲油設備,皆屬種因於此,用能確保石油在國內的供應無缺。此外,依照石油管理法第二十一條第一項規定,油源不足或油價大幅波動,有影響國內石油穩定供應或國家安全之虞時,中央主管機關之經濟部得實施緊急時期石油管制、配售、價格限制、安全存量調整提撥及運用措施。同法第24條並設有安全存量的標準,凡此種種,因國情不同,難逃違反自由化之譏。         除此之外,石油管理法第6章尚設有石油基金,其用途依該法第36條規定,除了政府安全儲油之外,亦用於獎勵石油、天然氣之探勘開發,據以維繫我國石油業的發展,避免因一味追求民營化,而使探勘或其他不易馬上變現回收的石油業務陷於停擺的命運,此乃限制自由化之另一實證。         2. 石油業採取經營「許可制」-         採行上述「消費地煉製主義」的國家,基於石油業必須共同負擔石油探採、儲備計劃…所需之龐大資金壓力,使其煉製成本較之新加坡、荷蘭鹿特丹等出口導向煉油廠高出許多,不利於出口競爭,因此其石油煉製品大多以內需為主,我國的石油業即是其中的著例。日本、韓國與我國的處境相同,皆於其「石油業法」建立石油經營的許可制,由主管機關衡酌國內石油之供需狀況,適度限制石油業之經營,避免產能超出需求過多,造成投資浪費及業界之惡性競爭。         依照石油管理法第6條第1項規定:「經許可設立之石油煉製業,應辦妥公司設立或變更登記,應於完成試車取得工廠登記證之後,檢附下列文件(即公司執照、工廠登記證等),向中央主管機關申請核發經營許可執照,經領得經營許可執照後,始得經營煉製業務。」另於同法第七條第一項規定:「取得石油煉製業經營許可執照後,其蒸餾、精煉或摻配設備之擴建或改建,應先經中央主管機關核准,並於擴建或改建後,向中央主管機關申請換發石油煉製業經營許可執照。」凡此皆為石油業經營採取許可證的精義所在,自由化並非漫無限制。矧「特許制」正是自由主義者亟欲打倒之對象,以其悖逆了經濟上之公平定律,豈容借屍還魂?此為今日我國推行油品自由化政策,所面臨之頓挫與無奈。         3. 油品進口業者資格加以限制-         鑒於採行「消費地煉製主義」,使得石油煉製業者皆承擔了石油政策推行所付出的鉅大成本義務,因而日、韓等國目前均規定僅石油煉製業有進口油品摻配銷售的權利,同時對進口油品課征石油稅或基金,俾便於石油政策之推動。我國參仿其例,除於石油管理法第6章設有石油基金外,並於該法第8條第2項明定石油輸入業應設置或租用符合第24四條所定安全存量以上之儲油設備,將其限制放寬,不必侷限於石油煉製業方有權輸入石油。         (三) 不實施油價督導之措施,貫徹自由化之理念:         石油工業本來就是資本密集的產業,有資力參與經營的廠商家數不多,自然形成寡占的局面,中外皆然。為避免石油業聯合壟斷哄抬油價,日、韓皆於石油業法中授權主管機關於國內油品價格有不當漲跌之情勢時,訂定標準額或上限,一來控制石油業之營運利潤,二來穩定國內油價及物價,以促進經濟之整體發展。日本通產省為避免石油業法頒布前,業者擴充市場、產能,造成惡性競爭,而韓國在油價督導方面,更利用石油事業基金對煉油業之油品出廠價格統一加以訂定【註十八】。雖然在自由化的大前提之下,未來即便開放國外油品大量進口,政府恐怕仍有督導之必要,用來導正市場的產銷秩序。此一部分縱石油管理法中未設明文,惟在原先的政策規劃內有此一設計,足證最終決策的方向,仍是朝自由化的道路邁進。民國91年9月2日全國加油站率先降價,所引發的一連串的油品價格戰,不難窺悉一斑。         二、 政策開放的第二步-國際化         (一) 國際化的迫切性:         石油煉製與石化工業都是高度污染又消耗能源的工業,在電子、電訊及電腦工業聲勢崛起之後,石油業已難挽頹勢。一般而言,石油煉製的投資報酬率僅為12﹪,而在國內石化工業早已是完全競爭的市場,其利潤亦不大,假如不對石油工業的上、中、下游作垂直的整合,其利潤實屬十分有限。尤其台灣的幅員狹小,腹地有限,如果不克向海外拓展市場,基於國內的市場遭到國外大型油公司進口成品油之侵蝕,生存匪易,西元2001年底我國進入世貿組織(WTO),開放國內油品市場乃成為必然的趨勢,國際化的潮流遂迎面而來,不容迴避。         (二) 日、韓石油業國際化的經驗:         1. 日本         二次世界大戰之後,因為日本經濟殘破,資金匱乏,日本石油業紛紛與美國、英國之石油公司,如Mobil、Cartex 、Shell等合作,發展煉油事業,當前日本國內半數的油公司,尚與國外的油公司具有資本合作關係。觀乎日本積極執行「消費地煉製主義」,藉著自油品課征重稅的方式,據以執行確保油源及交通建設的政策目標,並控制石油業的營業利益較一般產業平均水準為低的標準。固然,日本石油業的營業利潤不高,然而因其市場具經濟規模,因此尚能與國外油公司之間維持良好的合作關係,此與下述之韓國有別。         2. 韓國         韓國石油業的發展較我國為遲,中油公司高雄左營煉油廠於民國3、40年代之交,即已在原日本海軍燃料場之廢墟中,設法向海外籌資開工生產,而在西元1960年以前,韓國油品供應係透過國際大油公司安排進口,並允許其代理商經營加油站及儲油業務。直至1961年成立韓國石油公司(1980年底民營化後,改稱油公石油公司),才與美國海灣石油公司合資建立煉油廠,後續於1966年成立之極東石油公司、1969年成立之湖南石油公司及1972年成立之京仁石油公司,皆與世界各大油公司合資經營【註十九】。惟因韓國仿效日本採行「消費地煉製主義」,嚴格控制煉油公司的營業利潤,在利潤微薄加上經濟規模較小的狀況下,遂使外國大油公司逐一退出合資關係。值得一提的是,韓國石油公司因長期與外商合資經營的結果,吸收了先進國家的管理、規劃經驗以及工程技術,於焉有能力承攬我國重油轉化工程案 (RFCC)及卡達的大型石油工程之興建。         (三) 中華民國石油工業之國際化發展:         我國的石油工業始終被定位成國防工業的一環,以故在石油探採、儲備及煉製設備方面,做了許多政策性的投資,為因應自由化與國際化的需求,日後預定民營化的時程-民國92年底,即使如期順利轉化成民營化的型態,其可能花費的代價與成本,勢必要比其他的國家增加許多,而且民營化的難度也比較高。基本上,石油產品非屬一般的「商品」(commodity),是以在開放民營之前,須擬定一套完備的法令與制度,單靠石油管理法及公營事業移轉民營條例,顯然力有未逮。 對照於韓、日兩國的實證經驗,國內的石油公司不論中油抑或台塑均未有與外國大型油公司合資經營的經驗,國際經營的能力不足,面對國際化的挑戰,迄乏有效的應對之策,此乃最啟人深憂之處。民國79年筆者參與中油公司併購美國哈弗可公司(Haffuco Co.),主要係購買美商在印尼之資產,無關技術的提昇,另於民國82年至87年間參加中油公司與卡達國營石油公司合資建造MTBE(汽油添加劑)廠案,則重在建廠技術,與全盤提高石油工業的經營管理,尚有一段距離。陸、石油工業「管」與「不管」的兩難格局         本於石油工業資本密集之特性,並且與國防、民生在在具有重大的關聯,貿然實施民營化,於現行憲政體制下,不免引發違憲的爭議,此為第一個層次的問題。不寧唯是,就算違憲的爭議獲致解決,在推行民營化與自由化的過程中,不免引爆另一個層次的課題,到底於現階段之下,中華民國的石油工業有無可能臻於完全的自由化,答案恐怕是否定的,此非「不為」也,而是「不能」也。理由無他,國內的市場有其極限,煉製成本又高,而石油工業所需的資金非常高昂,真正欲達到完全競爭之局面,殆無可能,初非刻意創造石油工業寡頭壟斷所產生的「超額盈餘」,毋寧是形勢使然也。準此,石油工業自由化的結果,終必與民營化劃上等號,卻未必獲致真正的自由化,台灣石油工會動輒喻之為「財團化」,並非厚誣,此乃石油工業的本質使然,在朝諸公即令有心推動石油工業的自由化,最終還是有心無力,從而衍生半調子的自由化,各類經濟管制紛至沓來,並且究其實際,往往管制多於自由,令人備感無奈。 究極而言,自由化並非一蹴可幾,自從蘇聯解體,東歐變天,全球在「蘇東波」的風潮下,開始向資本主義靠攏,並對20世紀80年代於資本主義國家開始的國有企業私有化政策深信不疑,然而不旋踵間,迷信自由化國家之人民開始質疑,何以自由化之後,國家的經濟力不進反退,除了亞、非及拉丁美洲國家之外,甚至連日本與中華民國,近些年來均飽受經濟持續衰退之苦,足證自由化須具各項要件暨相關配套辦法,不宜流於口號,蓋管制不是完全有害無益,在不完美的資訊、有限的市場…等情況之下,明確的政府干預方式,或是適度的「行政指導」,確能增進福利,毋待贅言【註二十】。要之,石油工業不宜走回頭路,而處處設限,可是完全的自由化,亦非正途,唯有鬆中帶緊,緊中放鬆,或許不失為真正解決問題之道。註釋:         註一、 相對於電腦資訊業,石油工業屬於高污染而低附加價值的產業,屢屢引起環保糾紛,民間的抗議聲浪久久不息,亦非當前政府所極力輔導鼓勵的行業,參閱高希均、李誠主編之「知識經濟之路」62頁至64頁(天下遠見出版股份有限公司西元2002年5月10日第一版第11次印行)。         註二、 政府股份在50﹪以上的股份有限公司,即屬於公營事業,司法院大法官會議釋字第八號解釋可資參照,並非所有的國營事業政府持股均在百分之百,例如台電公司即包含部分民股在內,只以百分之百的國營事業,員工於心理上感覺比較踏實,理論上亦可延緩民營化的時程。         註三、 反對民營化,據以維護勞工的工作權,是台灣石油工會一貫的理念堅持,每一次由該工會主導的遊行抗議活動,都脫不了這項主軸議題,在其所屬石油勞工刊物上,幾乎每一期都有反民營化之專欄。         註四、 民國69年8月8日雖然制定公佈了能源管理法,但是石油僅為眾多能源之一,因此我遲至民國90年10月11日石油管理法制定公布以前,並沒有一部有關石油業之專屬「法律」。在法規命令方面,僅有「石油及石油產品輸入輸出生產銷售業務經營許可管理辦法」與「油源不足時期油品配售辦法」二種,而在行政規則方面,也只有「加油站設置管理規則」、「漁船加油站設置管理規則」及「液化石油氣汽車加氣站設置管理規則」三種。         註五、 民國91年5月經濟部能源委員會編印之台灣能源統計年報191頁列出民國90年國內之汽油總供應量為9,197.8千公秉(1,000KL),其中國內生產8,653.3千公秉,而中油公司的生產量足以提供約八成以上的我國內需。最值得注意者,不論中油公司各工廠,抑或台塑之六輕,大多維持產能(capacity)之六成,尚有相當大之改善空間。         註六、 石油探勘屬於「高風險、高盈餘」的事業,能否鑽井得油,關係著探勘事業的成敗至鉅。正因其具備高風險性,因此一般國內的民間業者不可能投入此項工作,台塑即為其中的一例,該公司迄無探勘部門。然而鑒於石油探勘的高盈餘之特性,國際的大型油公司,無不設有探勘部門。為了防止石油工業民營化之後,乏人從事探勘的領域,石油基金的設置實有迫切性,俾獎勵探勘事業之發展。         註七、 民法債篇第二章「各種之債」已有僱傭節之規定(民法第482條至第489條),之所以還要制定勞基法,即在於維護勞工之利益,基於特別法優先於普通法之原則(中央法規標準法第16條),勞資關係優先適用勞基法之規定。         註八、 財團法人「中山管理教育基金會」出版之公營事業評論第一卷第四期129頁所載徐筱菁之「民營化之法律概念」一文,雖未明白就民營化的合憲性有所指摘,但是明確指出某些公任務不能執行民營化時,其變通辦法便是進行「功能民營化」(Aufgabenprivatisierung),即俗稱的「公辦民營」,這正是台灣石油工會的一貫訴求。         註九、 參閱張清溪、許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏合著之「經濟學的理論與實際」下冊362頁至366頁(著作者自行出版,1993年二版修訂)。         註十、 民營企業之彈性大、效率高,此點固為多數人所認同,但是不能因為這一點,而忽略合憲性之要求,或是其對社會各個層面之不良副作用。反之,公營事業雖有其缺點,惟不宜以一眚掩大德,至少在現行體制下,對於涉及國計民生的行業,維持公營體制具備合憲性之要求。         註十一、 此於行政法學上,無異以「羈束裁量」完全取代「自由裁量」,儘量減少承辦者的裁量空間,無從上下其手。如此一來,公務員豈不可由電腦機器人瓜代?晚近開發出之「電腦資訊專家系統」,即為一例,但須預先設定電腦程式,便可一個命令、一個動作,惟人腦終究無法由電腦取代,何況電腦無臨場應變能力。         註十二、 幅員比台灣大數百倍的大唐帝國,整個中央政府的文官僅649人,比中油總公司少了1/4。         註十三、 德意志帝國於西元800年,由神聖羅馬帝國皇帝鄂圖所建立,迨希特勒於二次大戰前夕掌權,則創建了第三德意志帝國,也是末代德意志帝國。         註十四、 在法律上,不論一個人實際上有無犯罪,只要未遭法院判決有罪確定前,任何人均是被「推定為無罪」(presumption of innocence)的,別無例外。可是公營石油公司的作法比較奇特,仍維持戒嚴心態,似乎事先假定員工有罪,與法律的精神適相反,公務員憚於做事,實屬其來有自。究極言之,與其說公營事業之無效率,係本質上使然,毋寧是源於長期法治不彰,「逼迫」員工「不做不錯」,以免「多做多錯」。         註十五、 就筆者曾任職採購單位親身的體驗言之,凡是欲搞鬼的長官,千篇一率事先戴上白手套,不會在文件上留下任何犯罪的罪證,而中油現場的工程人員,顯得太稚嫩,不知人間的險惡,更不知道我國法院法官欠缺人生的歷練,無法像包青天一樣,公正嚴明地斷定世界的是非善惡,無怪乎憾事連連。         註十六、 古典自由主義在經濟層面的主張,係採取自由放任的政策,政府應任諸民間自由行事,不予干涉。佘契爾夫人自西元1975年初在保守黨(Tory)黨魁競爭中,一舉擊潰前首相奚斯,其後又從工黨手中,奪回執政權,在位期間大力推動公營事業之民營化。         註十七、 中油公司編印之「我國石油業未來發展及管理制度之研究」21頁至24頁(民國82年2月出版)。         註十八、 前揭「我國石油業未來發展及管理制度之研究」25~26頁。         註十九、 前揭「我國石油業未來發展及管理制度之研究」29頁。         註二十、 請參閱民國91年9月15日中國時報15版面時論廣場殷惠敏所著「第三波全球化已告終結?」。

[勞工議題]石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭/朱言貴