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[勞工議題]官僚與民主/小野勞工議題

官僚與民主/小野

        近日綠色繼續執政後,發佈了一些新的人事任命,部份遭到泛藍或媒體的杯葛與指責,所持理由是不夠專業、行政不中立…等;官僚的任免受到朝野如此的關注,乃是因官僚的行事牽涉到國家資源的分配,其在民主政治中應扮演何種角色功能,也受到廣汎的討論。         官僚體系自工業革命後即在現代國家中蓬勃發展起來,有人將其發展方式稱之為「自我繁衍」,而「帕金森定理」(Parkinson’s Law)指出「官僚機構的事務會與其可用於行使職權的時間和人手的數量成正比增長」;但官僚體系衍生的方式不脫封建主義下「任人唯親」(政制酬庸)與民主政治下「量材用人」(考試競逐)兩種方式,這兩種方式隨著歷史的演進,都在形式上做了某些演進;如:隨著政黨同進退的行政官,採用的就是「任人唯親」,以確保官僚的行事不違政黨主張;國家考試下進用的官僚也會引進或選擢與自己想法或利益一致的官僚,形成「相互提攜」,凝集成利益群體並遂行所謂的「巨頭控制」。●傳統官僚政治模式         由此看來,官僚體系實際上比政治人物更確實地掌握著權力,支配著資源分配。而權力的統治牽涉著統治的權威-人民的接受程度,韋伯(Max Webber)就「合法性」將統治權威區分出了三種類型-傳統性權威、個人魅力權威、理性(法律)權威,官僚政治即立基於第三個理性權威之上,其合法性源於其與形式上確切法則的一致性,以及處於權威地位的人在這種法則之下發佈命令的權力;韋伯就普魯士與英國的官僚體制建立了一個傳統官僚政治的模型,其特點如下: ○ 每個機構都有一個經過仔細畫分得職能範圍,其責任與其它機構截然不同。 ○ 機構是按「層級節制」的方式設立的。 ○ 菁英的權威是嚴格局限於官方職責範圍內的。 ○ 官員們透過委任獲得職位(不是透過選舉),官員們之間及其與組織的關係建立在契約關係的基礎上。 ○ 官員們是在客觀資質的基礎上選拔的。 ○ 官員是終身制的。 ○ 官員與行政手段是完全分開的,因此不能濫用職權。 ○ 體系的活動由普遍、一貫和抽象的法則來調解。 ○ 官方職責的執行是非人格化的,無憎亦無愛。 ○ 其一般擁有一個非官僚(一般是透過選舉來獲得)的領導者,官僚遵循此人設置的法則。         韋伯對官僚體系的描述,係建立在讓官僚體系變成國家工具,並具最高合理性與效率。但韋伯把官僚視為由他人握有權力的工具:「官僚機構是一件精緻的工具,它可以為非常不同的利益服務,這種利益可以是純粹經濟的,或是純粹政治的,或是任何其它的種類。」(1968,p.990)在民主體制下,它就是民選政治家手中精緻的工具。●對官僚體系的批判觀點         按照馬克思主義的觀點,民主的用途只是讓選舉人產生一種有權力的感覺,其實他們幾乎沒有決定政策的實際力量。依Domhoff的看法-競選運動基本上是一件無關痛癢的事,政治家們的形象都是用一個模子打鑄出來的,都具有那種「全無意義的普遍性」。米利班德(Miliband)則說:選舉體系給人們代來一種幻覺,好像各種政黨之間存在著深刻的區別,在重大問題的解決方面各有千秋。歐菲(Offe)認為一切政黨都有一種基本的一致性:這些政治領袖和掌權者們身上令人驚奇的東西…倒不是他們之間的許多差異,而是它們在真正關鍵性的問題上意見一致的程度…。」         總的來說,左翼對官僚政治是沒有抱持著太大的期望,認為在資本主義發達的國家中,國家掌權者與資產階級的掛鉤是極深的,官僚體系在服務於統治階級之際,也效力於資產階級。因此馬克思與恩格斯在共產宣言中做出最有力的陳述:「現代國家的行政機構只不過是一個管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。」         而專家政治論者與統合主義者,對民主體治下過度組織化官僚體系也是頗有微言,他們認為:官僚政治是民主面臨的兩難困境、民主也是官僚機構面臨的兩難困境、官僚體制與民主政治的摩擦。官僚機構之所以會給民主造成威脅,是由於它可以作為增進國家統治能力的高效率工具,因而可能在某種情況下成為國家進行壓迫手段的緣故,而它的專業化程度也可能讓官僚體系擺脫政治家的控制,意味著它能逃避民主程序,這些顧慮也屢次在民主國家發生成為事實;而民主法則也造成官僚體系的雙重束縛,人們期望它處於民主控制下,有希望它有時能擺脫控制有所作為,既希望它去實施民主政治下所訂的政策,又期望它能參與政策的制訂提供良好的建議,也就是說人們期望官僚體系是非政治化,同時有政治化。官僚體系與政治的摩擦常發生在高級官僚與高級政治家之間(內閣成員與國會成員),這是緣於官僚體系的功能並沒有得到清楚定義,高級官僚們就能將自己的職能擴展到官僚體系&政治活動中的無人地帶去,並造成權力鬥爭。●台灣官僚體系的吊詭         台灣的官僚體系隨著政治的民主化,逐漸擺脫過去一黨獨裁下的恩護式的任命(patronage appointments),官僚體系主要由考試來斟選,但如此的過程仍免不了封閉性高的官僚體系自成集體意識,並以之為施政的要旨。這在「國營事業的民營化」、「國營事業減資繳庫」等議題上,台灣的官僚體系就顯露出「反民主」的特質。         民營化議題的初始是由經發會薛琦為首的經發會官員所推起,在某種程度上官僚這樣的決定是「違憲」的-因為中華民國憲法清楚的規定:發達國家資本、節制私人資本,但官僚的違憲行為並沒有受到適當的糾正,反而以官僚的專業技術的觀點去解析民營化對資本主義經濟的挹助功能,做成所謂「行政院版」的民營化修正條例,送立法院三讀通過。減資繳庫就更是在受到立法院的反對後,仍一意孤行,這也是違反民意的反民主舉動,官僚在這過程中所顯露出的行事作風,實深受到其組成過程與用人方式所影響。         台灣過去的經濟起飛,受惠於強而有效率的官僚體系的運作,在石油危機、世界行經濟恐慌中,台灣的官僚體系強行推動凱因斯型的經濟政策,以公共建設帶動需求,一路讓台灣由開發中國家逐漸步入已開發國家。台灣經濟繁榮造成台灣資產階級的崛起,在利益原則下政商勾結情況嚴重,而官僚體系由過去的維護國家利益向維護政商利益擺蕩。         有趣的是資本主義發達的經濟體在貧富兩極化、資源分配極端懸殊的情境下,右派主張「小政府」(縮減官僚體系),將之回歸於自由市場(而自由市場卻是造成貧富兩極化的元兇),並力主這是社會正義得以伸張的唯一路途,右派的理論與經濟事實存在著極大的落差;但右派以一個政治實體來形成對官僚體系的壓力,並在政策上有著極大的影響,一方面得之於資產階級強烈的團結性,一方面也源於官僚體系的偏好(減少經濟干預,意味著保持市場自由的另類干預必須增強)。資產階級與官僚體系看似矛盾的關係,卻是右派與官僚體系達成微妙的契約,而它的表演方式即是「社會民主」。●結語         今年大選的結果-綠營繼續執政,因民進黨黨綱明列民營化,讓工會的「反民營化運動」蒙上了更深的陰霾;本質上藍綠二黨都是資產階級政黨,服膺於資本主義與市場主義,這與具左翼社會主義色彩的國營事業並不相容,除非台灣人民在這議題上(藉由公投)強烈表態,並產生對政黨選票有影響的局面,否則短期內台灣將繼續深化資本主義的右傾路線。 或有寄望於年底兩黨的立委大選,形成朝小野大,營造出政治較勁的空間,但這畢竟是短期權宜之計,而且主動權仍在政黨。在台灣從事爭取資源分配正義的社工運團體一直處在劣勢,成員人數龐大卻形成不了政治壓力,除了意識型態未能化外,外在也存在著嚴重的結構壓力(尤其是行政官僚);因此工社運團體競合對象除了政黨、民意代表、社群外,應包含官僚體系,必須認清官僚體系的特質構成,並努力成為有效的「壓力團體」,才能趨使官僚體系對弱勢做出合理的資源分配。

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