實習手記專題

台灣國營事業轉民營化

二、國營事業的興衰

      我國國營事業的理論基礎，是由民生主義的觀念而發展出來。一般而言，所謂國營事業指的是由國家所直接擁有，或其股權50﹪以上由國家所持有，或其內部管理及決策過程由政府控制之事業機構。而國父主張，凡是具有壟斷性而足以影響國民生計之事業，應由國家來經營管理，以防止私人操縱國民生計。而 國父實業計畫中的理想、「發達國家資本、節制私人資本」的觀念，使國營事業成為在日後經濟發展及平均財富的手段。

        一開始在民國成立後，國營事業在大陸的發展是相當有限的。直到台灣光復政府撥遷來台後，一方面接收了日本人所留在下的產業，再加上在大陸時期的國營事業隨著政府遷台或在台復業，使得國營事業規模逐漸擴大，又後期在一九七○年代發展重化工業作為「第二次進口替代」工業化策略時所新設的國營事業，大抵是我國國營事業的由來。

        政府經濟的事業大致可分為：

       (一)、獨占性質—郵政、電信、鐵路、電力、自來水、石油、菸酒等。

       (二)、公民營並存但各佔獨自的市場—鋼鐵、造船、石化中間工業、公共汽車              、營建業。

       (三)、公民營並存但自由競爭市場—航業、機械業、下游石化工業等。

        在經營組織方面又分為：

       (一)、百分百政府投資不分公司組織及非公司組織兩種。

       (二)、公民營合資但政府股佔多數(如民股佔多數則屬於民營事業)。(方賢齊，|                   1986)

        在民國42年時為配合土地改革政策時，政府將部份國營事業如台泥、台紙轉讓民營，但基本上許多重要的產業還是由政府掌控，對這於當時的經濟發展，在保障供給、穩定物價上有相當多的貢獻，如後來的六期四年經濟發展計畫中，原中華機械公司所組為中華工程公司，為我國積極爭取國外業務；為發展石化工業，中國石油化學工業開發公司、中台化工公司及中國礦業公司相繼成立；為推動重機工業，於66年中船、中鋼改制為國營。

        有人說：「國營事業的存在是具有階段性的任務與使命。」所謂「階段性」是指當其肩負經濟政策目的，任務達成時即可功成身退。在過去國營事業具導引國內經濟發展、執行政府政策、增加政府收入、挹注國庫等功能，隨著國際情勢中市場經濟制度盛行－自由化的趨勢、區域經濟體系興起、亞洲地區成長快速及中國大陸政經轉變對我國造成重大壓力；加上國內民間企業快速成長、多角化下，「變賣國營事業所得可以挹注國庫不足」、「民營化是世界潮流」、「國際化、自由化、開放是世界潮流，是台灣美好前景的前提」等等呼聲，讓國營事業面臨種種的挑戰而不得不面對民營化。

三、何謂民營化

        根據民營化大師Savas對民營化的界定，他認為政府基本上對各類財貨及服務有規劃、支付、生產的功能。也就是說，其代表減少政府干預，增加私有機制，以滿足消費者或人民的需求。而依Savas對民營化的定義，其提出了民營化三種方式：撤資(divestment)、委託(delegation)及替代(displacement)。如下表：

         1. 公營事業出售或移轉官股。

         2. 委由民間經營及代理。

         3. 調整立法並開放市場。(陳師孟，1991：160~164)

        綜合上述，我們可知民營化的最大目的在於政府將原屬公共部門的動能、角色、機制或所有權、經營權，透過合法的行動，轉移至民間私人部門，由私人部門替代原來政府全部或部份的功能，以促進經濟效率或效能。但在我國歷年來的民營化移轉方式，多為把公股比例降至50%的模式，即改變所有權結構(林青蓉，1998)。而就是這樣的方式，讓人有「賤賣」國產的感覺。

        而在公營事業民營化快訊(1994/12)中，張玉山教授所提到的，在我國目前以「所有權移轉」方式進行民營化政策時，提出是否會因民營化政策的推行，造成民間某些特定財團的興起，以及社會所得的分配惡化的後果？關於這點，很明顯地在中石化、中工這兩個失敗的民營化案例中，將其拱手財團了，官員在說民營化時都不避諱財團化，認為財團經營會更有效率的說辭，不就放棄了國營事業原有引導產業發展、將社會財富重新分配，所得盈餘繳至國庫的功能，變成將錢全部移到大企業家的口袋裡嗎？這跟民營化的本質悖馳，政府對經濟事務的干預，提高資源配置的長期效率；同時在移轉民營過程中，顧及實質正義與程序正義的要求，進一步帶動社會公平正義實現，不是都悖馳而行了！在我國民生主義思想的引導下，國營事業設立的出發點是希望能同時兼顧「均」與「富」的雙重目標。而我國的貧富差距在十年內，已經19倍遽增至61倍，貧富差距拉大的速度遠超乎想像。而一個國家的貧富差距，除了反應出財富分配的狀況，更是社會檢驗公平與正義的一個重要指標。「不患寡，而患不均」，為維持社會的穩定與促進整合，世界各主要國家無不致力於發展社會福利政策，以減少社會的相對剝奪感。

四、我國目前國營事業現況

        至78至91年底，我國共計完成移轉民營事業有29家，而結束營業事業計19家(見附表4.1)。讓我們參考公營事業評論技術報告中，以中石化、中工、中鋼、陽明為例，比較國營事業民營化前後經營績效。我們知道，公營事業民營化的主要目的是在於增加事業經營自主權、提高經濟效率。而在此報告中，其發現民營化政策對於國營事業績效並無一致性的影響。獲利能力項目中，在民營化後，中石化與中鋼獲利能力顯著增加，而中工則顯著變差，陽明變化則較不顯著。會影響獲利的主要因素主要是來自市場景氣變化。而事實上，中石化大被評批的是其是在人事精簡上（減薪裁員就省了五億元），其利潤也不是來自事業生產，而是關廠進行土地炒作、短期股票炒做、增資來吸收民間游資(石油勞工，1995.2)。而根據最新的報導指出，中工在威京集團掌控後，在前年(2001)年才轉虧為盈；而中石化在2003年第一季為止，更是負債372.00億(蘋果日報，2003/8/12)。

        在摒除經濟景氣與市場因素影響下，中華工程公司在少了公營事業的優勢之後，在公共工程的承攬須面對同業競爭下利潤減少，但在投資方面因受到的限制小，所以有較大的發揮空間。但整體而言，其經營績效在民營化後並無幫助。中鋼則是較不同的，因為其在國營事業時，經營績效已是相當好，在民營化後其更有彈性地來運用其財務管理。陽明海運則是表現平平，在民營化後，在各方面的改善也不大(林玉華等，1998)。

        所以，由上面所述可得知，經營彈性的增加(也就是民營化後)對提升事業單位的經營績效是否有顯著的影響，其答案不是肯定的。那在面對國營事業所謂「經營績效不彰」時，是否一定要以民營化來解決呢？

        事實上，國營事業所最為人詬病的就是其經營績效不彰，正如自由經濟學者所指謫的「缺少競爭、缺少活力、缺少效率」，造成經濟社會許多「無謂的損失」，且有些公司虧損連連，有每況愈下的趨勢。在1950年代，台灣國營事業在全國總投資水平的比重高達43%以上，但其生產水平卻只佔17%；到1980年代中期，國營事業在全國總投資的比重降為26%，生產比重亦降至15%。這種「投入—產出」的差距，加上前述種種理由，使得公營事業成為眾矢之的。(表4.2)

        但如之前所說，國營事業的宗旨本不是唯利是圖，而是按需供應，亦即負有一定的社會性之政策性任務，其成本難免較高，又現有法令規章之束縛，以致其無法發揮在經營管理上之效率。且國營事業機構間經營績效差異相當大，有其他內、外在因素之不同而異，像是有些國營事業董事長之安排為政策性決定，而非以其專長來看，頻見出現外行人領導內行人情況；或是財務結構中，理財過於保守，未能運用財務槓桿原理，使國庫負擔沉重等等因素。

        民營化的目的在於強調有競爭才有效率，公營事業效率低落是因為其負之政策性任務。但是，在我們前面所提到的幾家已民營化公司的績效來看，效率的高低並不是所有權屬於誰的問題而已，而民營化之後可以有彈性、不受種種限制而增加投資機會、促進大眾資本主義的說法也沒有獲得實證結果。所不禁讓我們懷疑，民營化是一個好的政策嗎？

        從自由經濟學者的眼光來看，民營化後的企業如果發生了虧損的情況，

        其必須是自行負擔虧損，就不必像國營企業一樣，如果虧損是由國庫補貼，犧牲納稅人的錢，所以他們強力主張民營化。但是，私人企業真的是完全「自負盈虧」嗎？資本家真的就是獨自負擔企業本身的經營成本嗎？

        關於私人業者是自負盈虧的主張，其實他們都嚴重忽略了企業所造成的社會和家庭成本。當企業創造出所謂「負的外部性」(negative externality)時，像是為節省人事費，大量壓縮勞動成本、大量解雇、或是將所產生的污染公共化，就是在製造社會成本。(張晉芬，2001)從這裡再講到現今國人最擔心的失業問題上來看，在自由主義觀點來看，唯有讓市場力量自主運作、不受到不當的干預，才能有效提高效率，創造更多就業機會。(如圖5.1) 

        而提到外部成本時，其不會反映在業者的財務報表中。像是客運業者為了降低生產成本，壓低駕駛員的底薪，然後再搶客人、開快車、或過站不停的方式，提高收入。結果所造成的是什麼？以台汽來說，其結束空載率高的路線，這不是犧牲了偏遠地區人民，及經濟和行動能力較差的族群的便利性嗎！如果說補貼台汽的虧損是浪費納稅人的錢，那台汽所提供穩定的服務和行駛虧本的路線，難道不是為了服務納稅人所付出的成本？但其實私人客運的駕駛員為增加收入而開快車、過站不停，所製造得的成本也是納稅人在負擔。且當人民因交通運輸不夠方便或是成本太高，而減少活動或是採用較貴的交通工具時，所增加的個人和社會成本不也是納稅人的錢嗎？就以公路安全來看好了，之前在台汽未民營化前，有聽過什麼在高速公路上發生重大事故嗎？現在每隔沒多久就會發生像是某巴士撞上收費站、撞上邊圍護欄，造成多少人死、多少人受傷，而最嚴重的在前個月所發生的某客運，造成六名乘客死亡，不都是大眾所必須承擔的嗎？

        民國78年行政院決議要將公營事業民營化時，所揭示的四個主要目的中「籌措公共建設財源，加速公共投資，藉以提升生活品質」這一項，我想這一點才是國家推動民營化政策的最重要動機吧！我國歲入中，國營事業的盈餘是相當大的主要來源，所以國營事業是擔負積極的財政功能，雖說其有逐年遞減的趨勢，但仍具有相當份量。從1980年代初期開始，政府開始出現赤字，逐年累積到現在赤字已達5,699億，而負債更高達2兆9,000億。執政黨欲賣了國營事業，不就是要以大額資金的進帳來解決財政上的危機嗎？

        之前在某電視台看到有關於教師因政府退休金發不出來，而無法退休的窘境，政府決定撥出幾百億來解決、又要花多少百億在國防上、老人年金上，這時記者說了一句話：「在政府已呈現赤字的情況下，只有多向國營事業拿錢。」當時我實在是覺得很「可笑」！又要賣掉，又想跟這裡拿錢，這算什麼啊！

六、結論

        以中油來說，如果真的民營化了，在公平競爭環境下，在解除各項政策性負擔，像是外離島家用液化石油氣價差吸收、油氣補貼、鐵路優惠用油、能源委員會用人費分攤、安全存油、提列能源研究發展基全等，還有配合外交政策的外交購油的情形，可望減少。這樣造福的是誰？人民？國家？還是企業！在前面所述說的種種理論，在國營事業績效不彰，要以民營化來整頓，但以國營事業的金雞母—中油，這樣每年都賺錢也一定要民營化的道理在哪？民營化並不等於民贏化，如果能將其企業化經營不更是雙贏的局面嗎！

         Vickers and Yarrow(1988)，分析國營事業缺乏效率的主要因素有因受法律的制約下，缺乏決策彈性與應變能力，而另一方面來看，因為有法令的保護，沒有競爭的壓力，所以不會積極的追求經營效率；在政府機關體制，國營事業要受到主管機關的監督，政治力量扭曲了企業的運作；國營事業若是發生虧損，由國家預算挹注，無須宣告破產，故求利動機不強，責任心亦不足 (林青蓉，1998)。

        在這樣的情況下，我想是不是可以用企業化經營來替代呢？賦予事業自主權，由專業的經理人來擔任管理階層，而不是由政治力介入；修訂相關的管理辦法，讓企業可以有彈性運用其資本、不受法規種種限制，排除不當的行政干預，使其能夠依據市場競爭原則，以專業經營管裡方式，發揮企業最高的生產力。因為我認為民營化不能只是將國營企業賣出來增加財政收入而已，它應該是要視各事業單位的體質，找出最適合其經營方式才對！民營化，只是其中一種，釋股也只是民營化過程其中的移轉方式之一而已。

參考書目：

         1、張晉芬，2001.7，《台灣公營事業民營化—經濟迷思的批判》，中央研究院社會學研究所，台北市。

         2、風林，1995.2，〈變質的民營化政策應該重新檢討〉，《石油勞工》，台北市。

         3、林玉華等，1998.6，《公營事業評論技術報告—公營事業民營化前後經濟績效的比較》，國立中山大學管理學術研究中心。

         4、林青蓉，1998.6，我國民營化政策過程之研究—中國石油公司個案為例，國立中正大學。

         5、立法報章資料專輯，1996，公營事業民營化(上輯)，頁1~5。

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