2022臺美集體協商人才培訓研習會議摘要
王權卿
為了持續深化我國與國際間勞工機構之友好合作與交流關係，勞動部於111年6月23日與美國聯邦調停署合作辦理集體協商培訓活動，邀請該署資深調解員擔任講師，以視訊方式分享美國促進勞資協商之發展趨勢、調解經驗及進行雙向互動交流。同時，邀請臺北大學法律系助理教授傅柏翔針對美國集體勞動法進行演講，期能藉由本次研習提升參與者協商技巧及解決僵局之能力，達到推動團體協約簽訂與穩定勞資關係的目的，並希望對於日後遭遇協商僵局或勞資衝突時如何因應，發揮一定幫助。
本會議首先由勞動部陳明仁次長致詞，次長表示為持續深化我國與國際勞工機構之友好合作與交流關係，借鑑美國發展已久的團體協商協處經驗，臺美間自2010年即簽訂「勞資爭議調解與替代性解決方案合作計畫協定」，多年來均有舉辦互訪交流活動，近二年受疫情影響，雖無法互訪，不過雙方仍然持續透過視訊方式積極安排雙邊交流，除在2021年辦理「臺美團體協商調解技巧視訊交流活動」，本(2022)年雙方更已洽定舉辦3場次「臺美集體協商人才培訓研習視訊會議」，分享新冠肺炎疫情下勞資關係的改變與協商議題的趨勢，持續保持互動、進一步交換最新資訊。陳次長也特別感謝美方長期以來地支持及協助，期盼未來雙方在勞動關係領域可以持續合作，使我國的集體勞資關係發展可以往前更進一步，建立公平的集體勞資關係。陳次長強調，推動勞資自主協商簽訂團體協約，向為勞動部重點工作之一，未來勞動部將持續與美方保持友好合作關係，共同規劃更多集體協商專業知能培訓交流活動，讓我國處理勞資協商事務人員都有機會參與，以提升企業內溝通與協商能力，進而簽訂團體協約，促進勞資關係的穩定。茲將本次培訓會議重點彙整如下：
一、 美國聯邦調停署FMCS背景及任務介紹
美國聯邦調解調停署(Federal Mediation and Conciliation Service, FMCS)是一美國獨立機構，係於1947年根據塔夫特哈特雷法案(Taft Hartley Act)法案成立的獨立聯邦機構，總部位在華盛頓特區，其署長是由美國總統直接任命擔任，直接向總統負責，機構主要任務在對於全美勞資爭議問題，提供調解與調停的管道與機制。
在1947年以前，負責美國勞資爭議調停的政府部門為勞動部(Department of Labor, DOL)，在該年美國制訂勞資關係法(Labor Management Relations Act)後，依據該法成立美國聯邦調解調停署，遂成為處理處理勞資爭議調解與調停的主要政府部門。FMCS不是監管單位或執法單位，是中性獨立機關，其宗旨是要提供充分合宜的政府資源，以調解、調停和自願仲裁等方式，幫助勞資雙方解決團體協商爭議，化解影響商業自由流通的阻礙。
FMCS的服務內容包括：
1.勞資爭議解決與勞資衝突管理(Dispute Resolution and Conflict Management)：這部分包含(1)集體協商(Collective Bargaining)、(2)替代性爭議解決服務( Alternative Dispute Resolution Services, ADR)、(3)國際訓練(International Training)、(4)工作場所調解(Workplace Mediation)以及(5)個別勞工爭議事件調解(Grievance Mediation)。
2.促進勞資關係發展並推動培訓課程(Relationship Development and Training Course)：包含(1)替代性團體協商過程(Alternative Bargaining Processes)、(2)團體協約管理操作(Contract Administration Training)、(3) 研討工作坊訓(Workshops Training )、(4)溝通技巧訓練(Interpersonal Communications)、(5)勞資夥伴關係建立(Labor-Management Partnership Building)、(6)勞資關係角色與任務說明(Labor-Management Roles and Responsibilities)、(7)組織性發展(Organizational Development)以及(8)重建和諧勞資關係(Repairing Broken Relationships)。
3. 仲裁業務(Arbitration)：FMCS提供約1,400名仲裁委員名單供勞資雙方選擇，對於勞資雙方有爭議並合意提交的仲裁事項，或者對於勞資雙方的團體協約訂定或變更，仲裁委員都能提供相關仲裁服務。每個仲裁案件需花費約4,500美元(約合台幣13萬5,000元)需將近4天時間完成仲裁。相關仲裁費用則由勞資雙方共同負擔。
4.相關計畫及服務內容文宣編印(Publications about Services and Programs)：FMCS也會定期就其服務內容設計文宣，並至工會及企業作宣導與說明，文宣內容可以包括勞資爭議解決及替代性解決方案(Dispute Resolution and ADR)、團體協商仲裁與調解(Mediation and Arbitration of Collective Bargaining)、勞資關係合作與管理(Cooperation and Management of Labor Relations)等。
對於FMCS而言，其主要工作是在維護美國集體勞資關係的和諧，因此心力仍是側重於團體協約的簽訂。FMCS的調解員甚至在勞資雙方進入簽訂團體協約的過程之前，就會先行分別與勞資雙方協商、溝通，並提出相關的建議，以說服兩造趨向於同一協約目標，待勞資雙方進入協商過程後，就更容易達成協商共識而簽訂團體協約。美國簽訂團體協約的情形十分普遍，而對於尚未簽訂團體協約的工會而言，他們也知道團體協約的簽署對於保障該工會會員的重要性為何。因此，美國的工會一方面與資方不斷定期換約或者簽訂新約，另方面也積極吸納工會成員，除了增加團體協約所能涵攝保障的勞工以外，工會會員人數的持續擴充也進一步是工會實力的體現。
FMCS調解員除了就勞資爭議發生時，極力搓和雙方並設法找出兩造都能接受的可能方案外，他們甚至常常以外出訪案(outreach)的方式，到各個不同企業與工會，為他們提供訓練課程及諮詢服務，讓雙方瞭解唯有相會溝通，才能創造勞資和諧。例如2022年美國職棒大聯盟球員工會因自由球員的年限、擴大季後賽、豪華稅和底薪等勞資爭議無法達成共識，自2021年12月2日至2022年3月11日，長達99天的美國職棒大聯盟封館事件導致球季開幕戰延後一個星期至4月7日，是大聯盟史上第二長的停工狀態。當時2022年2月在大聯盟與球員工會的簽署同意下，FMCS即派出一名具有美國職棒大聯盟球員經紀人經歷的調解員參與談判會議，最終為期五年的美國職棒團體協約(CBA，Collective Bargaining Agreement)由所有大聯盟球員投票表決，最後在多數球員贊成的情況下被認證通過。
本次會議由3名FMCS資深調解委員介紹FMCS的角色、功能及可提供的協助後，接著說明近期美國勞資議題的趨勢，特別是新冠肺炎疫情之下，企業關閉採用虛擬工作的需求、勞工要求工作場所的防疫保護，健康照顧產業的勞動者的過勞、安全和缺工等問題，以及勞工在後疫情時代美國失業率下降、通貨膨脹顯著影響之下(如圖一及圖二)而期待協商提高薪資，也看到了由於有利的政治環境及社群媒體的運用，美國社會對於工會的支持逐步增加。FMCS同時也分享因應疫情無法召開實體會議而改採線上調解會議的嘗試及優點，並強調調解成功的關鍵在於勞資互信和正確的時機。
二、 美國勞資爭議處理模式
美國勞資關係法令起步較歐洲晚，早期係屬放任自由市場機制，在1920年代之前沒有集體勞動法之工運黑暗時代，在解僱自由和契約自由環境下，勞資關係逐漸走向激化，政府不支持工運，以軍警力量打擊工運，法院更經常性的以陰謀罪和侵權行為判決工人，僅國會對工運有所支持，但其通過的勞工保護法持續被法院認定違憲，故當時勞工只能自立自強組工會對抗資方。
第二階段1920至1950年是工運成長期，由於立法受阻，法院也敵視工運，面對勞資爭議時工會走上了自力救濟，採用以經濟武器施壓之罷工戰鬥路線，或是採用多重聯合抵制的方式展現肌肉；而雇主也強化反制措施，動輒鎖廠、解僱、關廠出走或是自組御用企業工會分化工會力量，此時期政府與法院也扮演資方打手的角色。
最終，激烈的勞資衝突不斷，社會人民動盪不安，政府與國會開始試圖再度介入，欲以一個較理性、政府中立的機制和新規則來處理勞資爭議，法院也開始轉變態度，允許勞工保護法制，1926年才針對影響重大的鐵路工人進行立法，集體勞動法令遂逐步發展至不同產業勞工。1929 年發生經濟大蕭條，更造成勞資雙方不穩定，促成了1935年國家勞工關係法(National Labor Relations Act, NLRA)的訂定，主要目的是鼓勵團體協商達到減少勞資敵意，進而處理勞資爭議，提供一個勞資雙方武器平衡、公平談判的平台，其中規範保障了勞工團結權、團協權和爭議權，建立選舉代表規則，並建立不當勞動行為裁決機制。綜觀該法，係建立以工會為主軸的集體協商路線，勞資團體協商成為處理勞資爭議的主要管道，也由於工會是集體勞資關係的主角，其運作策略扮演勞資爭議走向的關鍵地位，如何確保勞工參與工會、組織工會、進行工會活動和聯合行為的權利便成為首要重點，第一關即是不當勞動行為之裁決和救濟命令，第二關再由法院作執行和司法檢驗，來保障勞工參與工會。
美國法律對於勞資關係以及其中的爭議行為，解讀為一個持續發展中的流動過程，當勞資雙方意見不同時，隨即進入勞資糾紛狀態，一旦雙方無法達成合意，事態可能近一步發展成爭議行為，罷工成功簽訂團體協約後或是罷工失敗未獲得訴求，勞工回來上班，勞資關係再度恢復和平狀態。對於勞資經濟武器的使用，不視為一種罪惡或是賦予負面意涵，而是勞資關係發展下的正常中間過程，爭議行為多半是勞資雙方都充分相信自己所提出的方案合理正當，且能夠讀多數勞工以及社會的支持，沒有經過爭議行為，勞資雙方可能不能走出僵局並且找到妥協點，回歸勞資和平。經濟武器的功能在於促使雙方認真思考並提出合理的談判事項和方案，並非情緒性或象徵意義的喊話性方案，一旦雙方被迫進入爭議行為，彼此勢必要付出相當代價才能結束對抗，最終誰必須妥協較多，將取決於何者的方案能獲得較多勞工的支持，讓勞資爭議不再是勞資各自喊話表述，而是勞資方案支持度的公開市場檢驗，讓勞工自行表態，由經濟理性引導出勞資雙方之行為理性。
美國國會希望建立一個雙方都能去激化、去暴力的理性談判平台，並且遊說勞資雙方都願意放下非理性對抗，一起以團體協商機制作為勞資糾紛的解決管道，此時「武器平等原則」即是製造雙方走上談判桌的誘因，法律的設計必須確保任一方無法一擊必殺，或者對方無抵抗可能的武器，需要一個雙方使用都能得到一點好處但是未必能全贏的機制，若勞資任一方保有具有絕對殺傷力的合法措施，則無路可退的一方將放棄法律管道回歸勞資雙輸之實力對決。實踐武器平等原則將因時制宜，由裁決機制隨時個案認定新的武器是否對等。
美國的勞資裁決機制係由「不當勞動行為裁決委員會」進行判決，「不當勞動行為裁決委員會」主要組織結構為美國國家勞資關係局(National Labor Relations Board, NLRB)中的五個委員(經總統提名，國會同意)和首席法律顧問(總檢察長)、行政法官、地區主任及其他行政支援和執行部門組成，針對不當勞動行為的申訴(事發60天內)，調查員進行調查、訪談，決定是否提出告訴，並將案件交給行政法官召開聽證會進行證據調查與取證，判決是否成立不當勞動行為，並建議適當救濟與處分措施。
三、 心得與建議
相對於臺灣而言，美國有較為深遠的工會發展歷史，有關勞資協商、調解、仲裁等，大多都是在集體勞資關係，也是在工會與雇主間關係的層級上去處理，而我國的勞資爭議事件，反而較多是勞工個人與雇主間的爭議，包括解雇或薪資給付爭議等，突顯出臺灣工會發展不夠強大的背後因素，特別是臺灣事業單位內勞工多選擇籌組及加入企業內工會，除會員人數受限於事業單位規模外，且因工會成員受雇主直接監督，經濟上亦從屬於雇主，工會成員的心理及相關工會活動皆易受雇主妨礙及干擾，尤其當有工會幹部或會員遭受雇主不當打壓，甚至解僱後，易引發內部寒蟬效應，不利工會的組織與發展，且工會如向雇主提出團體協商之要求時，協商代表往往需直接與雇主面對面衝突，而美國之勞工多選擇加入外部的產業或職業工會，由一個強大的外部工會來代表廠內勞工與資方協商，必要時工會聘請律師與資方進行專業的法律戰，也因為會員人數多，工會動員能力比臺灣強大不少。因此，如何強化目前臺灣工會組織結構，值得我們深思。
非常榮幸這次有機會代表臺灣石油工會出席勞動部的培訓會議，這次會議不只勞動部陳明仁次長全程與會，更邀請到美國聯邦調停署署長候選人Mr.Javier Ramirez與會致詞，在場臺灣方面的參加人員有勞動部調解委員及各行各業工會的前輩，會議與會人員分別從工會在疫情下面臨困境及解決爭議方式提出問題，內容非常有深度，雖臺美國情不同，但一問一答之間，每位與會者皆毫不保留的分享自己的實務經驗，交流熱烈激盪出新的觀點與火花，亦開啟與會者國際勞動議題的嶄新視野，獲益良多。
