國營事業為什麼存在那麼多的繁文縟節？

朱言貴

壹、前言

大凡公家機關之運作，每每涉及到法律與契約之適用，如何做出準確的拿捏，乃是一門最大的學問。

公家機關最大的問題，就是凡事不知道變通，因此常常把錢財擋在門外的地方，本身猶不自知，這是自損整體利益的不智行為，卻是國人常見的毛病。

古人說：「窮則變，變則通，通則久。」這是《易經》系辭的話，當事物發展到極點，有時而窮的時候，就必須追求變化，一旦變化之後，便能夠圓融通達，俾適合新時代的需要，不能凡事不知道順應時勢。

漢初陳平的六出奇計，涉及陰謀詭計，固無論矣，其實在法律世界中，只要走光明正道，而把事情予以適當圓融變通，同樣有其法源依據，甚至更符合公平正義的原則，俾有效解決問題，何樂而不為？

本來，法律中「目的性限縮解釋」與「類推適用」兩者，乃是兩個完全對立之名詞，前者限縮解釋條文字義，而後者卻擴大條文解釋適用，如果彼此能夠妥適地的交互運用，才能達到圓滿的境界。

貳、自縛手腳的衙門心態

待過民營企業的人，莫不知道公務員的頭腦永遠都是最新的，原因在於從擔任公務員的第一天開始，大多數人就從來沒有真正善用自己的大腦，始終維持在「全新」之狀態。

由於「多做多錯，少做少錯，不做不錯。」緣故，公務員普遍的心態，就是不願意接受挑戰，這才是今日最大的毛病，有時原本簡單易懂問題，突然變成極端的複雜，陷入徒勞無功之情勢，就是這個道理。

其實不能有效解決問題的答案，本質上就不是真正的好答案，根本無法發揮實際的效用，而目前多數法律人所從事者，大抵屬於此種沒有生產力的工作，顯然把心力與聰明才智用錯了對象，確實非常不明智，因為不想負責任的緣故，每每徒增別人之困擾。

其實擔任公務員，往往頭腦永遠都是最新的，以其不常用的因素使然，然而天生我材必有用，人生以服務社會大眾為終極目標，唯有殫精竭力地找出問題的答案，才是服務人群的第一步，而頭腦越用越靈光，所謂天下無難事，只怕有心人，幫同仁找出問題的答案，始終是法律人夙夜匪懈的奮鬥目標。

叁、若是不懂法律等於不知道變通

法律是活的，不懂法律之人，凡事不知道適時變通，才會導致礙手礙腳的結果，從而讓人無所適從，其實法律人若是不熟稔業務，難免以有限的個人法律知識，去對抗變化日亟的世局發展，當然顯得有時而窮，甚至於以管窺天，當然無從洞悉事務之全豹，難免有所疏漏。

凡是不知變通的人，其實就是不懂法律的人，起碼也是尚未進入法律的堂奧，遂有以致之，按現代法律所由生，無非累積數千年人類文明結果，這些長期經驗所形塑的智慧，無非從多年的試行錯誤中，粹鍊出做人處世的經典結晶，足以舉一反三，運用到人生的每一層面，在在發揮潛移默化之功能，我們不宜妄自菲薄，進入法律世界之後，依然空手而回。

法律的原理原則，堪稱卑之無甚高論，都是從人性的基本面出發，所以縱使吾人未必懂得法律，但是起碼知道做人的道理，凡事不合人情義理，又不合理的事情，幾乎可以確定並不合法，只是「惡法亦法」因素，部分法律受到人為之操控，解釋運用上難免未能盡如人意。

肆、法律的基本理念

法律屬於公平的正義，因此其中最為忌諱的事情，莫過於無正當理由的差別待遇，而從另外一個角度來說，一旦具有正當理由的情況下，則不妨賦予差別待遇的行為，才是真正的公平與正義，此乃極為淺顯的道理。

準此，羅馬法上的平等原則，實際上就是所謂「相同的事項，應該相同的處理；而不相同的事項，應該不相同的處理。」前者就是我國成語中之比附援引，這是大家耳熟能詳的話，若是將其轉化成法律上的語言，就是「類推適用」；而後者則是適才適性，作成區別對待，法律上的語言稱之為「目的性限縮解釋」。彼此原理可以相通，可是不宜混為一談。

凡此涉及法律漏洞的填補事宜，也就是說遇到此一困境，法院還是應該下判決，就是不該將之擺爛為止，而其主要途徑主要有下列「類推適用」與「目的性限縮解釋」兩種方式。

伍、什麼是「類推適用」？

所謂「類推適用」，即超越條文意思，把法律原未規定的事項，採取觸類旁通方式，以其他相同或類似之情況，在現行法律上既有的規定，特予以援用而言。相對於「適用」，後者乃指事件本身，剛好具有應適用的條文，而類推適用則指沒有適用的條文，唯有援用相關的法條，從而予以「比照辦理」，法律術語中的「準用」，即是類推適用之明文化。

由於法條有限，而人事無窮現象，欲以有限的法條，去因應無窮的人事變化，當然有所不逮，因此法律的適用，絕非如此騃板僵化，除了「法官造法」之外，尚有類推適用及法律解釋的問題，期能讓有限的法條，足以適用在浩翰無涯之人生，便顯得十分重要。

除了刑法基於人權保障，有所謂的「罪刑法定主義」，刑法第一條明定：「行為之處罰，以行為時的法律有明文規定者為限。」絕不容許論罪科刑之際，恣意予以擴張解釋，至於其他的民、商法案件，「類推適用」正符合法律平等原則，不作無正當理由的差別待遇，又有何不可？

在勞基法上，依該法第十九條規定：「勞動契約終止時，勞工如請求發給服務證明書，雇主或其代理人不得拒絕。」一旦勞工有意離職，雇主不得拒絕勞工的請求，而拒絕對勞工發給服務證明書，或是其他相關的文件，所謂秀才人情紙一張，服務證明書足以銜接年資，有其一定的用途，雇主不能挾隙報復，否則在法律上站不住腳，與其惡化雙方的關係，何不加以成全。

陸、什麼是「目的性限縮解釋」？

儘管如此，總有掛一漏萬的時候，此即法律漏洞（德文Lucke）的缺失，究竟應該如何填補闕文？法律上，法官對於訴訟案件，不能因為沒有適當法律條文，而拒絕審判，此乃極為重要的法律原則，那麼碰到法律漏洞的問題，究竟應該如何處理，遂成為饒富趣味的事項，總不能隨便亂判吧！

一方面，有時對於法律條文，應該擴大適用；另一方面，有時對於法律條文，則應採取「目的性限縮」（德文Teleologische Reduktion）解釋，從而縮小其適用的範圍。究竟哪時候須擴大適用，而哪時候須縮小解釋，實在不可一概而論。涉及法學方法論之事宜，必須貫通法條全部的精神，才能探得其中之真諦。

例如憲法第二十條規定：「人民有依法律服兵役之義務。」這裡的人民，並不包刮女性國民，所以在中華民國境內，女性國民不必當兵，但是唯獨以色列皆兵，所以若是場景搬到以色列，此中的人民，即包刮女性國民，兩者不可同日而語。

柒、「類推適用」之實際案例

目前國內的加油收費，都是採取四捨五入的方式，關於這一方面，有其法源依據，依照現行加值型及非加值型營業稅法第十四條第一項後段之規定：「尾數不滿通用貨幣一元者，按四捨五入計算。」，若依照這個法令，所有的交易金額顯示，一律改為到「元」為止，而在消費者加油時，電子式加油機微電腦運算程式，亦修訂為顯示「元」，元以下單位採四捨五入，並無不法。

不過，誠如古人所說：「欲加之罪，何患無辭？」如果要找別人的麻煩，可以雞蛋裡頭挑骨頭，主張上述的營業稅法第十四條規定，與加油時收費的四捨五入之間，沒有必然的結合關係，不宜引用該法的規定，作為收費的四捨五入依據，變成眾口鑠金的局面，這是因為一般人不明白法律上的「類推適用」，所引發的嚴重誤解，必須予以辯證清楚，才不會以訛傳訛。

誠如以上的說明，購買油品的費用與營業稅法之間，本來屬於不同的兩回事，所以彼此間沒有所謂「適用」問題，但是吾人不能已於言者，針對如何計價收費，確是兩者性質相通，營業稅法採取四捨五入，那麼加油站的收費標準，比照這一模式「類推適用」，誰曰不宜？

公務員講究依法行政，有規定依規定辦理，恣意自訂標準，是很忌諱的一件事，尤其現在新台幣中的「角」，幾乎在市面上絕跡，若是不採取四捨五入計算，還真的行不通。

「類推適用」不是解釋，與「目的性限縮」解釋剛好相反，通俗的說法稱為「比照」，學術的稱呼則為「類推適用」，兩者表面上看似不同，其實異曲同工，兩者共同構成法律上之平等原則，此即羅馬法諺有言：「相同之事項，應為相同之處理。」的道理。

舉個淺近例子來說，刑法第十條第一項規定：「稱以上、以下、以內者，俱連本數或本刑計算。」譬如刑法第二百七十一條第一項規定：「殺人者，處死刑、無期徒刑或十年以上有期徒刑。」殺人罪的法定刑期，就是十年有期徒刑（包含十年）至死刑之間。

上述刑法第十條第一項規定，足以運用到生活上的任何層面，絕非侷限在刑法領域，除了以後碰到以上、以下、以內字眼，後面毋庸加註（含）之外，同時建築法令若規定七層以上的房屋，必須設置電梯，那麼即包含七層樓建築物在內。

捌、「目的性限縮解釋」之實際案例

顧名思義，這是把法律條文，基於目的上的需要，做成限縮性的解釋，其中最常見的例子，就是憲法第二十條規定：「『人民』有依法律服兵役之義務。」這裡所謂的「人民」，除了不包括女人之外，也限縮在年滿二十歲的中華民國國民。不過，以色列國情特殊，其四周都是圍繞信奉伊斯蘭教的阿拉伯國家，必須全民皆兵，女生也不例外，則另當別論。

又如憲法第二十一條規定：「『人民』有受國民教育之權利與義務。」而這裡的人民須視情況而定，未成年子女不是義務主體，凡屬及齡學童未上國民中、小學，處罰對象是其父母，而與未成年子女無關。

上述案例，「人民」乃一種泛稱，對於未成年國民本應為不同規定，既然憲法內未予區分，解釋上仍應將「人民」限縮在未成年的國民，此為自明之理，這就是目的性限縮解釋。

雖然民法第一條明文規定：「民事，法律未規定者，依習慣，無習慣者，依法理。」法理是重要的法源之一，自屬毋庸置疑，然而法理較為抽象，不易確定其內涵，何況「公說公有理，婆說婆有理。」對於法理的認定，比較不容易，因此在法學方法論上，「目的性限縮解釋」非常重要，實務上有以下跟勞工相關的實際例子。

茲以值夜為例，值夜時間絕對超過八小時，豈不是違反勞基法第三十條第一項前段，每日工作八小時規定？但是值夜縱屬一種工作，與正常工作有別，不需要持續付出腦力及體力，稱得上屬於「監視性」與「斷續性」工作。

本來，勞基法對於值夜，因其不屬於「正常工作」，亦應設有明文規定，如今卻漏未規定，可是本質上迥異於正常工作，因此不能直接適用勞基法第三十條第一項前段規定，以免有失公平，既然兩者不同，即須另為適當之處置。

準此，法律之解釋不能一成不變，必須以公平正義為前提，遇到不相同之事項，對於法律條文與契約之約定，應做合目的性考量，而為「限縮」的解釋，此即法諺有言：「不同之事項，應為不同之處理。」才能符合公平之境界，誰曰不宜？

玖、類推適用與目的性限縮解釋精神一致

類推適用與目的性限縮解釋，係二而一的概念，都是從：「相同的事項，應為相同的處理；不同的事項，應為不同的處理。」法諺引伸而來，類推適用乃取其前者，而目的性限縮解釋，則是取其後者。

事實上，勞工於離職時，請求雇主發給服務證明書案件，同時兼具限縮解釋及類推適用。因為從勞工及勞動部的角度言之，相同的事項既然應為相同的處理，那麼就沒有任何理由說，適用勞基法的行業，可以申請服務證明書，不適用勞基法的行業，就不准其申請服務證明書，兩者不啻前後矛盾。

明乎此，不適用勞基法行業之勞工，不妨「類推適用」勞基法第十九條的規定，主張其原服務之雇主，有義務發給服務證明書，彰彰明甚！

拾、結論

所有大型的國營事業，因為組織龐大的緣故，加上受制於陳舊的思想與觀念，往往對於法令與契約的解讀，產生極大的偏差，使得原本效率較低之國營事業，更加沒有生產力可言。

舉例以明之，重大契約之修正，應該報請董事會同意，甚至陳報經濟部核准，此乃合情、合理規定，因為當初同意的契約內容，業已有所改變，原本無可厚非，可是吾人不能已於言者，如果契約執行過程中，若是契約內容有所修正的話，涉及對造應給付我方的金額增加，或是單純給付我方金錢之約定，從無到有的情形，那麼究竟還要不要再報董事會同意呢？

凡此不妨從兩個角度切入：〈一〉假設我方除了收取金錢之外，尚須承擔原本我方沒有的責任，那麼這一類權利、義務兼具的契約修正，關係雙方權利、義務之變更，當然還需要報請董事會同意；〈二〉假設我方除了收取金錢之外，別無增加任何之義務或負擔，純粹屬於對我方有利事項，毋庸另外報請董事會同意，俾及早落袋為安，同時亦無任何後遺症可言。

鑒於同仁因為不明瞭法律中「目的性限縮解釋」與「類推適用」問題，因此常常發生把錢往外推之弊端，徒增無謂的紛擾，除了延宕處理公務之時效，也浪費了應得之利息，非常不明智，若是不克與時俱進，國營事業的效率，便遲遲無法向上提升。