外籍移工數量控管的挑戰
徐于
配合政府鼓勵台商回流、促進國家經濟建設，我國外籍移工管制政策逐步鬆綁，除了提供回台企業較原核配比40%限額多加15%的增聘（Extra）機制，也放寬公共工程外籍移工申請門檻，從總計畫規模100億元大幅放寬為個別計畫1億元即可申請。為了因應企業和國家經濟發展需求而逐步鬆綁的外籍移工管制政策，使近年我國外籍移工人數快速成長趨勢，然而也引發排擠特定勞動族群（如原住民）就業機會的擔憂，此外逃逸外勞造成的社會問題，亦是國家社會安全網的隱患之一，因此，審計部曾點名勞動部在外籍移工的控管上缺乏警戒指標，而使外籍移工的核聘流於浮濫。雖然勞動部後續提出12項警戒指標，但沒有任一項提到總量控管。
儘管因疫情阻礙外籍移工的引入，以及日、韓等國加入移工人力市場競爭下，國內產業界紛紛疾呼放寬移工政策限制，加速讓移工補足產業人力缺口。但問題是沒有一套固定的數量控管機制，核准引入的移工人數到底多少才算合理？還是說要多少就給多少？那麼我國的相關規範不就等同虛設？
以下整理幾個國家作法協助思考我國外籍移工政策面臨國內人力需求轉型時的可以努力的挑戰方向。誠然，任何政策過於嚴格或寬鬆都無法達到最佳規範效果，放諸各國，對於外籍勞工人數控管措施的設置不盡相同，但前提都是以兼顧國家產業發展需求和勞動市場穩定為主要目標，避免淪為不良業者的濫用，造成國人就業不安定和拉低國家工資水平。更進步思考，如同勞動部將於近期推出移工留才久用方案，外籍移工的引入政策，在“量”的拿捏之外更應導入“質”的要求，否則單純用外籍移工補人力缺口實際上並無助於我國產業和勞動環境的升級。
亞洲國家
- 新加坡
新加坡政府（人力部）對移民勞工的數量管制主要仰賴「勞工稅」（levy）和「限額」（quota）兩項措施，也就是透過收費和限量來控制外籍勞工的移入。
「勞工稅」是雇主每僱用一名持有工作許可證的外國人每月需支付的稅額；除此之外，雇主還需替每位外籍勞工作中央公積金的按月提繳，其繳納金額之多寡取決於：
1.勞工的資格/技能程度，基礎技術勞工的稅額較高階技術勞工的稅額高。
2.雇主僱用外國人總人數，僱用人數越接近限額稅額越高。
「限額」則是透過僱用比率計算出每公司可僱用持工作許可證的外國員工人數。另「限額」依產業別有不同設定如下：
1.製造業限額：受僱外國員工人數占總僱用人數的60%。
2.服務業限額：受僱外國員工人數占總僱用人數的35%。
3.營造業限額：每僱有一名領取當地合格工資的本國勞工（全職勞工）即可僱用7名持工作許可證的外國勞工。
4.加工業限額：每僱有一名領取當地合格工資的本國勞工（全職勞工）即可僱用7名持工作許可證的外國勞工。
5.造船業限額：每僱有一名領取當地合格工資的本國勞工（全職勞工）即可僱用名持工作許可證的外國勞工。
- 韓國
韓國目前開放各產業別得適用外籍移工引入之企業（限業）：
1.製造業：全職員工人數少於300人或資本額不到80億韓元的企業。
2.營造業：除持有工業環境設施執照從事能源廠、鋼鐵廠和石化設施以外的營造工程。
3.服務業：涉營造廢棄物管理、資源回收與販售、內陸倉儲與冷藏、書報雜誌出版、影音出版等企業。
4.漁業：從事深海與沿近海捕魚、養殖漁業、採鹽之企業。
5.農牧業：從事植物栽培、畜牧或相關服務之企業。
於外籍勞工聘僱許可數量之管制上，因為韓國專業外籍工作者人數極少沒有管制之需要，故外國人政策委員會主要針對非專業外籍勞工（藍領勞工）和持工作訪問簽證入境的工作者，做移入人數上的管控。
該委員會視特定產業範圍內中小型企業經營狀況和外籍勞工需求，決定外籍勞工僱用人數上限，目前（2017）年，新僱用非專業外籍勞工的人數總額上限為56,000人；至於持工作訪問簽證者，在總額限制下，目前停留在303,000人的水平（未開新引進額度）。
歐美國家
- 美國
美國非永居的外籍移工之聘僱管理依「暫時性外國工作者計畫」辦理，該計畫即包含對不同移入身分的外國人（特殊專業人員、暫時性或季節性農業勞工、從事農業外工作的暫時性或季節性勞工）的入境核可作人數上管制，主要採年度人數上限（annual cap）的標準來作數量控管。
1.特殊專業人員：每年最多85,000名，其中應含20,000名持高等學歷者。
2.暫時性或季節性農工：無年度移入人數上限。
3.暫時性或季節性勞工：每年最多66,000名。
「暫時性外國工作者計畫」年度人數上限的調整變更原則上須經國會通過，但實際上總統仍有視國內產業發展狀況單方面決定調整各類外籍移工人數占比或上限的權力。
- 加拿大
加拿大過去對於暫時性外籍勞工的引進，並未作人數管制，但隨著越來越多企業濫用低薪外勞的引入，進而影響國人就業（有的企業甚至僱用外勞比達50%以上）且拉低國人工資，加拿大政府於2013年針對低薪職位的工作設置了外籍勞工的數量占比的「上限」（cap），並自30%為起始，每年減量10%，分三年漸進式地將國內低薪工作的外籍勞工人數占比降至10%，估算該類外籍勞工人數從2013年的31,009人到2016年減至16,278人。
- 英國
英國外籍移工的引入管理，與其他類型的移民一同規範於該國以點數計算為基礎的移民系統中。
原則上，英國沒有採取數量限制的作法，而是將勞工的技術和薪資條件換算成點數，加總後評定每名提出申請的外籍人士是否有資格進入英國就業。亦即，利用點數制度排除低薪、低技術勞工的移入，間接達到限量的效果。
點數計算上含9項評分項目，合計超過70點即取得入境資格：
1.必要條件：取得雇主僱用許可（20點）、技術等級符合工作需求（20點）、具一定程度英語口說能力（10點）。
2.加分條件：薪資最低20,480~23,039鎊（0點，基本要求）、薪資23,040~25,599鎊（10點）、薪資25,600以上（20點）、工作於移民諮詢委員會列舉的缺工職業（20點）、具有與工作相關之博士學歷（10點）、具有與工作相關且屬理工和科技領域之博士學歷（20點）。
參考資料：
1.新加坡政府人力部。https://www.mom.gov.sg/passes-and-permits/work-permit-for-foreign-worker。
2.韓國人力資源發展服務HRDK。https://www.hrdkorea.or.kr/ENG/4/2。
3.Seung-Cheol Jeon (2018)。https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3332028。
4.美國國外關係委員會。https://www.cfr.org/backgrounder/us-temporary-foreign-worker-visa-programs。
6.英國政府。https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement#the-uks-points-based-system。