石油勞工

[勞工議題]石油工業不需要為民營化而放任民營(上)/倪思遠勞工議題

石油工業不需要為民營化而放任民營(上)/倪思遠

 

 

 

 

 
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壹、導 論        二十世紀末、二十一世紀初的最大「政治正確」,莫過於無條件的民營化,所有的產業一無保留地徹底私有化。創導石油工業民營化的人士,其論述的依據不外民營化足以提高公營事業的效率,降低生產成本,從而發揮較大的經營績效,因此一旦民營化的論述出現,堪稱萬馬齊喑,似乎別無選擇的餘地。觀乎多年來各國營事業的「慘狀」,似乎言之不無道理。但是任何一項論述欲行成立,其先決條件是討論之標的,具備通案之一般性,而非僅以個案作為論述的對象,假設民營化果真萬無一失的話,何以資本主義的法國,其國內最大的石油公司-達道爾(TOTAL),卻保持公營的狀態?足見眾說紛紜,莫衷一是。        抑有進者,有些國營事業因民營化之後,反而使得其經營績效慘不忍睹,茲以國營事業的模範生-中國鋼鐵公司為例,在民國84年4月12日民營化之前,中鋼的營業狀況,長期呈現平穩成長之局面,股價持平,而盈餘繳交國庫十分可觀,平均每年約在新台幣近百億元之譜,無如民營化之後,尤其是近年來經營團隊更替,營業獲利能力大不如前。顯然在公營事業之階段,絲毫不影響中鋼公司之營運成績,而在民營化之後,卻也未曾提升中鋼公司之經營績效,其故安在【註一】?甚至於前立法委員林益世的貪腐關說案,因為中鋼公司之民營化,而益發有恃無恐,特別值得深入加以探討。        如所周知,近十餘年來中國大陸之經濟成長非常驚人,一變而成世界性之大工廠與市場,環球投資皆集中於此,造成極大的磁吸效應,亞洲各國無不望風披靡,而深受其勢力的籠罩。試想從鄧小平於西元1978年力主改革開放以降,迄今僅四分之一世紀,而能有如此不同凡響的成就,相對於蘇聯之「一窮二白」,映照出極大的反差。特別是中、蘇原皆屬共產主義國家,蘇聯如今已崩解,並且「非共產化」,而中共卻一直貫徹馬、列教條,始終不放棄「四個堅持」。似此情勢下,中共充其量好比老太婆將其多年裹腳布拿掉,但是共產主義的框架仍在,卻反而在經濟領域的表現方面,勝出俄羅斯千萬倍,彌足令人不可思議【註二】。        要之,從古今中外的案例分析,民營化未必是顛撲不破的硬道理,吾人不妨從以下的論証加以印證之。當然,基於法治國家依法行政的原理,宜先從民營化的合憲性、適法性方面加以切入論述始能周延妥貼。貳、民營化不具合憲性一、民營化之盲點-        許多人說,民營化是世界的潮流,沛然莫之能禦。環顧宇內,全球多數的民主國家內,莫不厲行民營化,鮮有例外!如此似是而非,已成眾口鑠金之勢,重挫公營事業勞工反民營化之訴求。對廣大勞工言之,是可忍,孰不可忍!        假設真要強調民營化或私有化,何不回復到傳統帝王專制的「家天下」思想,那才是徹徹底底的私有化!何況古代的開國皇帝都是把打來的天下,當成自己的「家當」來經營,又為了萬世一系,傳之久遠,於是極盡心思,仔細呵護得之匪易之家當,皇子們每日三更半夜起床苦讀中國歷史典籍,以明治國安邦之道,此種高瞻遠矚的用心,實勝於今日財團千百倍,可是最後的結局,還不是飛灰湮滅,一切盡行化作塵土。二、資本主義與共產主義的區隔-        資本主義重視「人性」,從人類自私的本能去切入問題,固能造成經濟一時的繁榮之局,惟有時而窮,最終不免爆發貧富不均之弊端,平添鉅大的社會成本,乃此中之尤;而社會主義著重「人道」,從人道主義的觀點出發,馬克斯自稱為「人道的科學主義者」,良有以也,希冀平均社會的財富,避免強凌弱、眾暴寡,形成弱肉強食的不公現象,因此亟須國家的公權力介入其間,勞動法令的頒行正是社會主義抬頭之表徵,蓋於資本主義體制下,完全按照市場機能來運作,只要有民、商法之規範,便足夠了【註三】。資本主義與社會主義各擅所長,不可偏廢【註四】。並且應該讓這兩種制度相互競賽,互為表裏。西方國家的西歐因為社會福利制度做得好,所以民營化的後遺症,短時間內尚不易浮現,但是吾人不能已於言者,社會福利制度就是最典型的社會主義者之主張。反觀國內,舉國上下對歐美現代文化的思潮一知半解,竟然異想天開,試圖照本宣科,在未具備配套措施的前提下,急就章地推出全盤民營化政策,不僅視國政如兒戲,請問我們有規劃完整的失業保險或失業救濟制度嗎?遑論類似北歐「從搖籃到墳墓」之社會福利主義之天堂?三、我國憲法之精髓-        我國憲法「前言」載明:中華民國憲法係依據孫中山創立中華民國的遺教而制定。而依照孫中山先生的遺教,終極關懷在於建構均富的社會,因而在憲法本文第142條規定:「國民經濟應以民生主義為基本原則,實施平均地權,節制資本,以謀國民生之均足。」另於第144條明定:「公用事業及其他有獨佔性之企業,以公營為原則。其經法律許可者,得由『國民』經營之。」復於第145條第一項規定:「國家對於私營事業,認為有妨害國計民生之平衡發展者,應以法律限制之。」足見憲法對大型事業,原則上是採取公營的體制,例外才開放民間經營。四、民營化缺乏憲法依據-        民國94年6月10日新修正公布的中華民國憲法增修條文第十條第四項僅就公營「金融」機構之管理,應本企業化經營之原則,未曾有公營事業民營化的條文。似此背景下,憲法的本文未變,何能導引出公營事業民營化的結論?縱使石油工業非水、電等公用事業,亦非完全屬於獨佔性之企業,但是在整個中華民國立憲主義下,還是應該依循民生主義,而民生主義與社會主義之間,有其理念互通之處,惟與資本主義迥然有別。        按照當今美國最負盛名之前保守派大法官史格里亞(J. Antonin Scalia)對憲法原義主義之論述,確信憲法解釋不能脫離憲法原旨,益信其然。如果憲法精神不變,而兀自把公營事業全面民營化,無異向資本主義投降,這是大多數石油勞工的心聲。基本上,吾人不反對國營事業的企業化管理,並且認為理應如此,然而卻對盲目之私有化,難以茍同。若欠缺法源依據,說變就變,憲政主義云乎哉?這難道像是民主憲政國家應有之舉措嗎【註五】?        不應「為民營化而民營化」-2500年前,孔子對於人們因小失大的行徑,發出「爾愛其羊,吾愛其禮。」之喟嘆!固然,民營化很時髦,也能收暫時之效,可是徒然為民營化而民營化,行不由徑的結果,終將得不償失。姑不論民營化涉及違憲的爭議,茲以較低層次的實務面來分析,英國於工黨執政時,往往把大型企業公營化,一旦保守黨上台,又把已經公營化的企業開放民營,如此輪迴不已,靡有止境【註六】。從這一點不難理解,民營化有時不是「是非」或「對錯」的問題,毋寧係基於執政黨派主觀情緒之「立場」考量,與客觀的專業性無關。準此,民營化絕非金科玉律。        本於國家之長治久安,唯有在合憲性無虞的環境下,才有民營化討論的空間,豈能本末倒置,政策上先行判定民營化的「政治正確」,再據以強迫各公營事業非照辦不可【註七】?!叁、公營事業的官僚體制性格一、石油工業之民營化背景-        石油工業之所以需要民營化,除了「適應時代的潮流」之外,政策上亦是基於民營化效率高的要求使然,蓋在公營事業受著各項法令的束縛,難以展現出一番作為,何況人無私心,天誅地滅,民營企業基於人類自利的動機,透過市場經濟「看不見的手」(an invisiblehand),容易發揮較佳的經營績效。基此,從民國七十年代以降,政府即採行一連串的民營化措施,冀望將非純屬公用事業的公營事業,予以民營化,而民營化的最高境界,即是破除公營事業官僚體制的僵化作風。二、法則與權衡不可偏廢-        面對中油公司一連串的工程與採購「弊案」,許多同仁痛感公務員動輒得咎,因此屢屢建議:何不將法規中或契約內的文句,通篇一律全部採取硬性的條文,沒有任何伸縮的餘地【註八】,那麼足以使員工免於身陷囹圄的困窘。這項見解乍看之下頗有幾分道理,然而印證於實情,卻全然不是這麼一回事,因為在我們現實的世界裡,千變萬化,許多事情始終變動不居,欲以有限的法條,去規範無窮的人事,本來就是力有未逮的。如此一來,反而加深了官僚體制的僵固性,坐視整個企業組織無以應變,畢竟天下萬事,仰賴公務員自由裁量的機會很多,法規或契約訂死了,根本無從辦事,困擾殊深。        基本上,宜採執兩擇中的方式,法規與權衡兩者不可偏廢,才是正辦。大陸慘痛的文革十年(西元1966年至1976年),其原始的構想,即是以打倒官僚體制作鵠的,不過毛澤東「和尚撐傘,無法無天」的做法,竟將所有的體制全部砸爛搗碎,亂搞一通的結果,問題愈演愈烈,終至不可收拾。換句話說,能破不能立,而這裡的「破」又是把整套體制連根拔除,打擊面實在太大,其所引發的後遺症也最大,事後平心靜氣的檢討,個中最大的敗筆,在於抹煞制度存在的價值。只顧領導者英明所作的「權衡」,不重「法則」,不知伊於胡底?肆、 公營事業能否免於官僚體制的束縛?一、法治社會的先天約制-        明乎此,我們可以了解在法治社會裡,法令的掣肘是完全免不了的,頂多是或多或少的問題,此為一種宿命,怨不得人。中鋼公司成立之初,趙耀東先生以其個人的膽識與擔當,向層峰爭取到該公司不受國營事業管理法令的限制,惟當時中鋼公營事業的本質未變,揆諸舊刑法第十條第二項,對公務員採廣義的定義:「稱公務員者,謂依法令從事於公務之人員。」職是,民營化之前,中鋼的公公、婆婆,並不比中油公司少,中鋼公司能夠脫穎而出,絕非僅止於法令的約束少,而是另有原因,管理上軌道即為重要原因之一。二、官僚體制的思維型態        其實天下萬事,只要跟公家單位沾上一點邊,就永遠沒完沒了。追根究柢,這當中關鍵所在,就在於官僚體制的特殊思維模式:一則官僚科層體制的上級機關似乎什麼都要管,俾展示其作主管的權威;二則當你希望它來管,並期望它下達具體有效指令之際,它又推託再三,總想與聞其事,卻根本不肯負責;三則它的一舉一動,均是替自己未來卸免責任預留伏筆,曾未從大局著想,表面上冠冕堂皇,究其實際敗絮其中,「爭功諉過」成了官僚體制的基調,所做所為不具生產力,務虛而不務實。三、公營事業激發官僚主義思維-        緣國內市場太小,中油公司正如中華民國,必須走出去,以因應國際化與自由化的挑戰,此係國人的共識。不過到底要怎麼做?各級長官們可能一點概念及主見都沒有,頂多只是套用官場中習用的「依法辦理」四字箴言,這句話說了等於沒說,長官卻不必負任何責任,深諳官場文化的個中老手,正是仰賴這四字不學無術地打混一輩子,而身為部屬者只好臨深履薄的摸石子過河,而苦不堪言。四、扭轉官僚體制的負面意涵-         誠如上述,官僚體制在西方的用語中,原屬中性的字眼,本無好壞之分,因為這是國家發展過程中必經的歷程,無可厚非。試想以酋長為首的原始部落社會中,哪有設官任職的繁瑣程序,酋長手操生殺予奪的大權,渠所說的話算數,此點在現代分工精密的社會中不足為訓。須知任何制度有好有壞,官僚體制能否運行成功,取決於制度的良寙,尊重事的權威,而非人的權威。以唐朝初年為例,在唐太宗的時代,整個中央政府的文官人數不滿七百人【註九】,而現在台北市政府的公務員人數早已超過八萬人,兩者不可同日而語,前者締造了大唐盛世,行政效率奇佳。五、官僚體制有其良性「可變」之成分-        有清一朝,入主華夏268年,其中康熙、雍正、乾隆三代共134年,號稱盛世,剛好占國祚的一半,這在中國五千年的歷史洪流中,是個異數,之所以如此,癥結繫於滿清愛新覺羅的家規甚嚴,清代自努爾哈赤以降十二皇朝的皇帝從小便必須三更半夜起床讀書,以明歷史興衰暨治亂之道。論者有謂中國古代之能夠成為世界性的領袖,外邦來朝,萬國衣冠拜冕旒,並長執東方文明之牛耳,其首要的因素,無非我國傳統的讀書人,立身行事壹是以自苦為極,懷憂千古,心繫天下,攬轡而有澄清天下之志,先天下之憂而憂,後天下之樂而樂,以這樣的人處理公務,必然具備宏觀的視野,不帶私心,也就不致衍生官商勾結、利益輸送的弊病來。六、德、日官僚體制成功的實例分析-        同理,近世普魯士所由興,也是依循相同的軌跡前進。緣普魯士國王腓特烈英明果決,替現代的德國奠下了基礎,而十八世紀德意志唯心論哲學家費希特(Johann G. Fichte,1762-1814)更創導愛國主義,對甫遭法國拿破崙侵 凌,而俯首稱臣的普魯士,帶來了源頭活水,激發出德意志境內澎湃無已的愛國情操,鐵血宰相俾斯麥承其餘緒,襄助普王威廉一世,於西元1870年統一德意志,創建了德意志第二帝國【註十】。假如我們作一歷史的回顧,原本分崩離析的德意志(Deutchland),能在俾斯麥的整合下,完成統一的使命,實與普魯士高效能的官僚體制,密不可分。日本自明治維新以降,就把德國官僚制度的那一套原原本本的抄過來,甚至法律規章亦然,行政官僚顯得十分幹練且富有經驗,直至二次世界大戰失敗,接受麥克阿瑟的統治與美國替日本草擬的日本憲法,才部分改採美國式的制度。七、官僚體制運作成功之要訣-        不論古今中外,欲官僚體制有效運行,其充分且必要的條件,不外領導者要能身先士卒,一言一行皆要做同仁的表率,所謂風行草偃是也。曾國藩在原才一文中醍醐灌頂的第一句話正是:「風俗之厚薄奚自乎?自乎一、二人之心之所嚮而已!」洵哉斯言。於法國傳統的文化中,越是高位的人,必須盡越高的責任,並忍受最大的折磨。言為心聲,是以在法文中,有Noblesse Oblige一詞,指稱著位高任重之義。倘若身為主管的人,碰到問題時,不克一肩挑起所有的責任,恬不知恥地全部往下推,「賞由上起,罰由下起。」則欲樹立健全的官僚體制,戛戛乎難矣哉!在這裡不妨援引孔子的一句話:「臨難毋苟免,臨財毋苟得。」作為所有公營事業主管的座右銘,冀能振衰起敝,讓目下頹廢不已的官僚體制能有起死回生的機會,以正官邪,而肅綱紀。伍、公營石油公司管理改進之道一、當前石油公司的困境在哪裡?        毋庸諱言,目前景氣低迷,各大石油公司的士氣,可謂降至谷底,從總公司到各廠、處,乏人對「機關體」之公營公司有信心,人人都知道公司搖搖欲墜,卻又楚囚對泣,坐困愁城,始終拿不出對策來,究竟我們的「願景」(vision)在哪裡?吾人又意欲何為?恐怕公司上上下下,均甚感疑慮。眼前公營公司之病,病在身陷於官僚體制的泥沼中無以自拔, 絕大多數的人只知道盲目地在別人背後搖旗吶喊,而未真正探究問題的原委,官僚體制不一定不好,但是吾人斷不宜坐視其與「無能」畫上等號,病於私、病於盲,那麼公司尚有何前景可言?平情言之,我們現在處理的「公務」中,泰半屬於虛功,純粹以應付長官與民代為務,不是羼雜了太多的虛情假意,就是刻意粉飾太平,專做一些華而不實的工作,馴至荒忽了本業。至於石油公司的本業在哪裡?不外探勘、煉製與行銷三者是也,尤以後二者較為重要。凡是我們所從事的工作,不能有助於探勘、煉製與行銷三者之一,盡屬無意義之舉,應該即刻停止,而公司設立各幕僚單位之目的,也是為了達成探勘,煉製與行銷三大目標,不先確立此種先後主從關係,就像無頭蒼蠅一般,失去了方向感。表現於行為上的,處處可見公家機關的無奈處,頗有坐以待斃的況味。二、公營事業的病理分析-        總的來說,公營事業的病症犖犖大者如下:        (一)墨守成規,只求交差-

        公營公司許多同仁有一極為偏差的心態與偏頗的做法,只講求形式上把事「做完」,而不追究事情有沒有「做好」,外觀上四平八穩,骨子裏難題依舊在。此為官僚主義的具體寫照,完全採行厚黑學上的「鋸劍法」,十分危險。        (二)得過且過,不思改進-        從法學方法論的角度反省,法令的解釋適用實存在著一定程度的彈性,不致因公營事業的體質,而全然不具存活的空間。現在不少公營事業總喜歡用「法令不准」,作為個人無能的擋箭牌,其實法令何嘗處處不准?容吾人坦誠以道,在公營石油公司,只要順著長官的意思,縱令法令不准,又能其奈「我」何!        準此以觀,所謂的「法令不准」,說穿了只是承辦人畏葸怕事的遁詞,公司應興應革的事項繁多,亟待大家竭力矯正,我們不應一再貪圖個人的安逸,事事以法令不准加以搪塞,況且法律係公平的正義,倘若基於公義, 替最大多數人的利益著想,法令又何必處處設限呢?舉此一隅,凡肯動腦筋從事逆向思考的人,斯一淺顯的道理,人人應該懂得。果爾,今天橫梗在公營石油公司改革大道的路障中,法令規章不是唯一的問題,關鍵還在於同仁願不願做的難題;為之,則難者亦易矣。如是而已!(待續)

註釋:          註一、 國際貨幣基金政策面臨崩盤,不少國家採行自由經濟主張卻受重 創,全球化(globalization)論點備受質疑。曩昔多數國家一窩蜂地認同自由化、國際化的理念,但是實證的經驗卻顯示,中國大陸及印度經濟體制仍甚封閉,反而成為世界上經濟飛躍成長的國家,而各方對於「華盛頓共識」的失望之情,竟溢於言表,該共識所標舉的開放市場、解除管制及國營事業民營化…等,並未帶來富庶、繁榮之前景(請參閱中國時報民國九十一年九月二十八日第十版)。          註二、 中共經改的成功,一言以蔽之,即是採行類似「全球在地化(glocalization)之理念,實施漸進式之改革;反之,俄羅斯則採「震盪式療法」(shock therapy),操之過急,終究不免於失敗。          註三、 民法債篇第二章「各種之債」已有僱傭節之規定( 民法第四百八十二條至第四百八十九條),之所以還要制定勞基法,即在於維護勞工之利益,基於特別法優先於普通法之原則(中央法規標準法第十六條),勞資關係優先適用勞基法之規定。          註四、 日裔美籍學者福山在二十世紀九十年代寫了一篇「歷史之終結」的論文,認定資本主義主導未來世界,其論調未必正確,鑒於歐美日之凋零,如今淪為笑話一則。         註五、 財團法人「中山管理教育基金會」出版之公營事業評論第一卷第四期129頁所載徐筱菁之「民營化之法律概念」一文,雖未明白就民營化的合憲性有所指摘,但是明確指出某些公任務不能執行民營化時, 其變通辦法便是進行「功能民營化」(Aufgabenprivatisierung),即俗稱的「公辦民營」,這正是台灣石油工會的一貫訴求。          註六、 參閱張清溪、許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏合著之「經濟學的理論與實際」下冊362頁至366頁(著作者自行出版,1993年二版修訂)。          註七、 民營企業之彈性大、效率高,此點固為多數人所認同,但是不能因為這一點,而忽略合憲性之要求,或是其對社會各個層面之不良副作用。反之,公營事業雖有其缺點,惟不宜以一眚掩大德,至少在現行體制下,對於涉及國計民生的行業,維持公營體制具備合憲性之要求。          註八、 此於行政法學上,無異以「羈束裁量」完全取代「自由裁量」,儘量減少承辦者的裁量空間,無從上下其手。如此一來,公務員豈不可由電腦機器人瓜代?晚近開發出之「電腦資訊專家系統」,即為一例,但須預先設定電腦程式,便可一個命令、一個動作,惟人腦終究無法由電腦取代,何況電腦無臨場應變能力。         註九、 幅員比台灣大數百倍的大唐帝國,整個中央政府的文官僅六百四十九人,比中油總公司少了四分之一。         註十 、 德意志帝國於西元800年,由神聖羅馬帝國皇帝鄂圖所建立,迨希特勒於二次大戰前夕掌權,則創建了第三德意志帝國,也是末代德意志帝國。

 

 

 
 

[勞工議題]石油工業不需要為民營化而放任民營(上)/倪思遠