勞工議題

我國社會對話機制之可行性與國外實例初探／艾凡那夫

   社會對話機制是歐洲目前相當成功的社會政策形成機制，勞、資、政三方經過各種形式的協商、諮詢與資訊交換針對經或社會政策議題達成共識，以利國家政策的推展。

        所以，在勞資政三方進行社會對話，一方面可讓經濟與社會政策相關議題和諧順利地推動，另一方面也可減少社會衝突的頻率與強度，是非常值得採行的一種制度。國際勞工組織早已將推動社會對話列為主要的工作項目，我國目前雖尚未建立社會對話的完善運作機制，但是目前也在著手計畫機制的建構。

        惟社會對話必須考量各個國家的文化、歷史、經濟及政治脈絡，其並沒有可以一體適用的社會對話模式可以供我國來移植。而且目前各國的社會對話制度幾乎都有所不同，無論在制度的安排上、法律架構上以及實務的運作上都有很大的差異。但儘管如此，筆者仍然認為多多學習參考他國成功的案例絕對對我國社會對話機制的建構是有益無害的。所以筆者遂將我國行政院勞委會所提供的資訊，包含對國外的介紹，融合其他國籍、論文的觀點，提出個人的見解，希望對我國社會對話機制的建立有所幫助。

        對於日前勞工團體於2009年5月1日之舉行「2009反失業聯合行動」大遊行所提出政府應針對失業問題召開勞資政三方社會對話會議以為因應的訴求，行政院勞工委員會表示將於5月15日下午邀集勞資團體代表及相關部會召開工作小組會議，就社會對話進行之方式、議題、時間、地點、參與單位與人員等，進行初步討論與磋商。預定討論之議題有下列四項：勞動派遣保障、加強產業民主、強化社會保障制度及促進就業議題等。

        社會對話（Social Dialog）：歐洲將涉及勞、資、政三方的協商對談廣稱為「社會對話」（日文翻譯為：「三者構成會議」，凸顯三方參與的重要），並將參與對話者稱為「社會夥伴」（social partner），許多重要的制度或觀念革新均由此對談機制產生。而台灣的社會對話機制目前進展到哪種階段、人民是否了解何謂「社會對話」等似乎都還是未解的問題，所以筆者認為有必要藉由搜集相關文獻進行對社會對話機制的了解，並且參考國外社會對話機制的設立情形，再回過頭來端視台灣社會對話機制的可行性及方向。

        國際勞工組織（ILO）之社會對話包含各種形式的協商、諮商或者只是單純勞、資雙方以及與政府之間針對經濟與社會政策相關議題的資訊交流，而社會對話本身主要的目的，在促進工作世界中主要關係人間(以勞、資雙方為主)，建立共識以及促進民主參與。社會對話為國際勞工組織所強調勞資共創生產過程之和平與合理分配生產成果的盤石機制，透過結社與協商自由權的確保，讓勞資雙方能於互信的基礎上展開對話，締造產業和平。

        勞委會為落實馬總統競選政見，推動產業別之社會對話機制，促使勞資雙方建立真正的社會夥伴關係，就勞、資、政各方關注之議題進行資訊交換、意見諮商，進而對攸關勞資雙方利益之議案提供資訊、意見，並能參與決策，爰擬訂勞委會97-98年推動「社會對話」實施計畫，並辦理下列各項社會對話活動：

一、陸續召開本會推動社會對話小組會議：

（一）審視本會推動社會對話相關活動計畫執行情形。

（二）協助辦理社會對話培訓活動、專題研究或學術研討活動。

（三）協助推動社會對話活動，輔導勞資體對話活動，並提供諮詢意見。

二、辦理社會對話相關議題之資料蒐集研究、更新社會對話網頁專區及舉辦國際研討會：

（一）蒐集歐、美、亞洲國家社會對話現況、最新趨勢或研究報告。

（二）就歐、美、亞等國家施行社會對話之現況、法制等撰擬專文，探討及分析該等國家施行成果，以供本會推動社會對話及規劃之參考。

（三）更新及豐富社會對話網頁相關資料，以利社會大眾查詢、參考社會對話相關資訊、經驗，及本會辦理推動社會對話之政策方向。

（四）邀請歐美國家專家學者，辦理小型國際研討會或論壇，蒐集國際實務資料，分享我國施行經驗，並增進國際交流。

三、辦理勞資雙方社會對話知能培訓活動：

        透過社會對話概念、功能之介紹、國外案例經驗分析、對話案例技巧演練等培訓課程，強化勞資雙方對於社會對話之瞭解，以及提升進行社會對話之準備、實質對話之進行以及後續執行之相關知能。

四、推動辦理勞、資、政社會對話

（一）陸續辦理全國層級三方社會對話圓桌會議

        勞委會為推動社會對話機制，已定期辦理全國層級之社會對話圓桌會議，邀請全國層級之工會團體、工商團體、學者專家及政府單位出席，就勞資相關議題進行討論，尋求共識。第

（二）推動產業別社會對話活動預訂辦理之社會對話如下：

              1.

              2.

              3.

（三）辦理區域別社會對話活動

五、我國推動社會對話機制之展望：

（一）三方社會對話機制架構的建立。

（二）尋求勞資政三方所關注未來經濟勞動或社會發展對話的議題，並導引具體對話議程。

（三）強化社會對話共識之落實管理。

（四）藉由社會夥伴關係的建立，政府自身角色與態度之反省與調整。

（五）民主社會下社會夥伴民主參與能力的培養。

            在國外的經驗方面，筆者以愛爾蘭、捷克以及跨國性的歐盟為例，茲整理如下：

一、愛爾蘭

         1980

        為了共同解決這樣的危機，社會夥伴

        這些社會公約都由「國家經濟暨社會委員會」提出報告，評估經驗以及教訓，對工資、勞動條件以及社會安全制度提供新的政策方針。

        這些社會公約持續地擴大參與的當事人，集思廣益，處理各項經濟及社會上的問題，逐漸達成了經濟及僱用的強勢成長、低通貨膨脹以及政府赤字的大幅下降、成長力顯著上升等，終於成為愛爾經濟及社會成功的關鍵。1

二、捷克

        捷克的社會對話經濟是非常特別的，因為它經由蘇聯計畫經濟體制要過渡到市場經濟體制，其所面臨的社會問題以及挑戰是相對多的。

        以歷史發展來講，到了1990年，「經濟暨社會合作委員會」建立，成為新的高階三方機構，同時也是辯論主要改革措施的重要論壇後，才有比較穩定的社會對話機制。但經過政局的起伏，該三方機構的被重視度也不盡相同。一直到了1998年新政府產生後，由於政府的強力支持，社會夥伴才得以開始參與立法過程。

        捷克的工會由於之前共產制度的影響，雖然早就擁有強勢且團結的工會組織，但是由於政治力的約束，在社會對話上無法扮演一個獨立的角色。此外，由於勞動法規巨細靡遺的規範，也限制了工會的影響力，幾乎不能以團體協約的方式來約定勞動條件。但在捷克天鵝絨革命後，工會開始建立新的工會聯盟，由獨立的產業及部門工會加入，最後成立「捷克總工會」，選舉自己的幹部。從而得以建立更獨立的基礎，並且展開各項工會活動。

        三方機構中，最具代表性的雇主組織為「

雇主及企業家協會聯盟」以及「產業及運輸聯盟」。其實在捷克，工會與雇主組織都是獨立與政府與政黨的。雖然有時候，這樣的利益團體會與理念相同的政黨結盟使本身更具影響力，但是基本上其政治以及財務上都是有獨立性的。相對工會而言，雇主組織的財務處境是比較困難的。

        在捷克代表國家參與社會對話的是「經濟暨社會合作委員會」，成員由副總理及一些部長代表政府。一般來說，全體會議每個月舉行一次，經過政府與社會夥伴共識的達成，使法案得以在國會順利通過。基本上，社會夥伴與政府每年也會締結一個「總協定」。「總協定」包括經濟及社會政策、勞動市場政策以及工資政策等事務，藉由達成共同的政策，賦予雙方履行的義務。例如勞工法典修正案的草擬工作及自1999年4月就開始進行，1995年簽訂加入歐盟的加盟協定後的新政政策以及相關議題也是捷克社會對話機制所必須要解決的問題。這些社會對話機制都提供了很大的助益。2

三、歐盟

        歐盟的社會對話機制不同於一般國家內部的制度，因為它是跨國界的社會規範。歐盟層級的社會對話其實是將徵詢勞方與雇主團體的這種諮商過程制度化，並且將其結果納入行政決策的一種機制。也就是說，歐盟的執行委員會以及相關執行機構在研擬政策時都「必須」諮詢過社會夥伴的意見。

        在歐盟還在煤鋼共同體的時代，其實就運用了社會對話機制來討論相關議題的制度，但真正的制度化發展還是要追溯到1985年歐盟執委會開始將各國的社會對話提升到歐洲共同體的層級。而1992年的馬斯垂克條約則賦予了社會對話機制更具體的法律基礎，因為它規定歐盟執委會具有對社會夥伴提供兩階段協商的「義務」，並將社會夥伴所做成的決議透過理事會決議形成法律。之後2000年的里斯本高峰會以及2003年歐盟理事會決議成立的「成長與就業三方社會高峰會」都將歐盟的社會對話機制予以更完善的制度化。3

        社會對話諮商機制的主要目的是促進政、勞、資三方合作，以改善各國經濟與社會建設之協調，並在必要的情形下，化解經濟發展與社會正義間之爭議。也就是說，本來社會主義的意涵就是要去解決市場自由經濟過程中可能產生之社會問題。所以社會對話三方諮商機制就是透過制度面的設計，使社會夥伴得以在政府關於經濟與社會決策過程中有多重參與之機會。

        各國的社會對話機制因為國情、文化、歷史背景皆有不同，所以在制度設計上以及法律結構上都無法完全複製仿效。社會對話對前述國家的經濟成長與社會發展的效果絕對是肯定的，儘管有時候政府、工會及雇主團體之間的立場是衝突的，但是透過協商機制，以及社會夥伴的充分討論以及達成協定，可以使得政策的推行更為順利。

        所以，筆者認為儘管國情不同、歷史文化背景不同，但是理念層次是相同的。也就是說，台灣仍然在理念層次上可以跟國外來學習，例如建構社會對話機制的決心以及政府實施社會話機制的財政上的補助。基本上，台灣的社會狀況絕對要比當時處於轉型階段的捷克來的穩定，但是政府一值沒有決心去積極建構該機制。雖然說，本文也有略為介紹了我國勞委會目前關於社會對話機制的進展，但是基本上還是處於規劃的階段，而這樣的規劃也沒有所謂的時間表以及編列足夠的預算來促進社彙對話機制的運作，讓社會對話機制不只是一個空泛的制度，而是一個真的可以讓社會夥伴參與政府政策訂定的架構。

        以實際面來說，目前我國的社會對話仍然只在於召開研討會以及計畫的階段，如前言所說，2009年5月1日的反失業大遊行中，工會團體以及人民已經走上街頭大聲疾呼要反失業、要社會對話機制來充分保障勞工的薪資、社會福利以及各項權利，政府此時應該加速催生社會對話機制的建制，縮短研究計畫的時程，先求有再求好，不要時日一久又胎死腹中，永遠無法建立社會對話的完善運作機制。這是筆者撰寫本文的最大期許。

1.行政院勞工委員會網站，http://www.cla.gov.tw/site/business/414ea820/4213f363/4213f3b0/files/%B7%52%BA%B8%C4%F5%AA%C0%B7%7C%A4%BD%AC%F9%A1%5D%C1%60%BB%A1%A9%FA%A1%5E.PDF

2.行政院勞工委員會網站，

http://www.cla.gov.tw/site/business/414ea820/4213f363/4213f3b0/files/%B1%B6%A7%4A%AA%BA%AA%C0%B7%7C%B9%EF%B8%DC.PDF

3.行政院勞工委員會（2007），〈社會夥伴參與政策形成之機制建立與運作方式之研究-兼論國外經驗與啟示〉，《行政院勞工委員會委託研究報告》，頁52-54。