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[勞工議題]勞工能立法嗎?能!論工傷團體影響職業災害勞工保護法立法過程(下)/高惠敏勞工議題

勞工能立法嗎?能!論工傷團體影響職業災害勞工保護法立法過程(下)/高惠敏

 

 

   藉由蒐集自報章報導、《立法院公報》、工傷團體網站、訪談紀錄等資料,拼湊出工傷團體在「職業災害勞工保護法」立法過程中的各種影響活動,並且從這些活動的內容與所針對的對象等分析他們採取之策略。

        利益團體為影響政策制定,會採取必要的策略。一般而言,利益團體對政策制定之影響所採取的策略可分為內部策略(inside strategy)與外部策略(outside strategy)。內部策略主要是直接與立法者及其助理和參與政策制定之行政官員間的互動與聯繫,強調對決策者的遊說,以獲得接觸管道及運用影響力。針對訴求的對象而採用不同的途徑如:行政遊說、國會遊說、司法遊說、國際遊說等;其中較常被採用與注重的則是行政與國會遊說(朱志宏與謝復生,1989;江明修與陳定銘,2000)。外部策略以訴諸選區的選民及強調草根式遊說或輿論的的壓力,常用的方式計有:影響民意、示威遊行、建立結盟及助選等(朱志宏與謝復生,1989;江明修與陳定銘,2000;古登美、沈中元與周萬來,2000)。因此,依研究架構,針對工傷團體影響行政、立法部門及政黨等利害關係決策者及公眾所採取的策略加以分析。

一、工傷團體影響職業災害勞工保護法立法之活動

1997

年,工傷團體完成「職業災害勞工保護法」法案之草擬,根據我國的立法程序,這個草案必須由立法委員向立法院提出,於是他們先尋求各政黨立法委員的支持,也希望勞工行政部門重視。這項法案從提出到通過,橫跨第三、四屆兩屆立法委員,前後則歷經九個會期。在第三屆時,該草案是透過國民黨的趙永清委員提案,有104位委員連署;第四屆時,則是透過新黨鄭龍水委員案,有101位委員連署。

二、工傷團體影響職業災害勞工保護法立法之內部策略

        (

1)對行政部門遊說利益團體為了達到影響政策制定的目的,會以內部策略與活動和利害關係人直接接觸溝通並遊說。Walker(1991)對美國利益團體於1980年,為影響政策制定所採取之內外部策略所做的八項研究調查結果顯示,行政及立法遊說被評比最為重要。

        (一)促使勞委會瞭解職災保護之不足

        (二)阻擋官方版草案

        (三)一鬆一緊策略

 
   
  表4.1 立法院審議職業災害勞工保護法過程  
   
 

會期

日 期

會議名稱

提案內容

決 議

備 註

03屆04期

1997.12.16

第廿四次會議

趙永清委員等104人擬具〔職業災害勞工保護法〕草案請審議

交內政及邊政、財政、司法三委員會審查

一讀

03屆04期

1997.12.29

內政及邊政、財政、司法三委員會第一次會議

審查趙永清等104人擬具〔職業災害勞工保護法〕草案

繼續審查

行政院長:蕭萬長;勞委會主委:許介圭

03屆06期

1998.10.06

行政院函請審議〔職業災害勞工保護法〕草案

交內政及邊政、財政、司法三委員會與相關提案併案審查審查

一讀行政院長:蕭萬長;勞委會主委:詹火生

04屆01期

1999.05.18

第十二次會議

鄭龍水委員等101人擬具〔職業災害勞工保護法〕草案請審議

退回程序委員會重新提出

徐少萍委員有異議

04屆01期

1999.06.01

第十四次會議

鄭龍水委員等101人擬具〔職業災害勞工保護法〕草案請審議

交衛生環境及社會福利、財政、司法三委員會審查

一讀

04屆01期

1999.06.15

第十六次會議

行政院函請審議〔職業災害勞工保護法〕草案

退回程序委員會重新提出

王兆釧、余政道委員有異議

 
   
 

        (四)資方團體對勞委會的壓力         (

2)對立法部門遊說

        由於行政部門的分工化與專業化,行政日漸膨脹,重要政策提議實際上多由行政門掌握,但是立法部門仍具有「合法化」政的功能,尤其立法委員可以透過質詢、通過案、控制行政部門預算、行使人事同意權或權行政部門立法等方式,直接或間接的影響公共政策的形成與內容,也成為各種利益團體施壓的對象。

        (一)說服立法委員連署提案

        (二)逐漸瞭解立法過程

        (三)尋找立法委員作為代理人

        (四)立法委員江綺雯提出另一個版本

        (

3)對政黨的遊說

        政黨是尋求政治權力,合法控制政府人事及政策的結合或組織。由於各國的社會背景和制度不盡相同,政黨結合或組織的方式也不一致。基本上政黨是一個具有特定價值取向的組合,而這種價值取向在公共政策形成過程中,讓權威決定與環境需要得以相互影響與連結;同時,政黨的結構狀況與特定價值取向,也影響特定政治系統政黨制度之形成,對公共政策的決定過程具有一定的界定能力(吳文成,1997)。題

        (一)動員各黨籍立委進行朝野協商

        (二)爭取各黨團支持

三、工傷團體影響職業災害勞工保護法立法之外部策略

        利益團體的外部策略與活動主要著重於影響民意,訴諸選區的選民,同時使用草根式壓力以及動員示威抗議等,以影響一般大眾的意見,進而去影響利害關係決策者。

        (1)發行刊物與說帖

        (2)舉辦各種公眾活動

        (3)召開座談會或公聽會暨運用大眾媒體製造輿論

 
   
  表4.1 立法院審議職業災害勞工保護法過程(續)  
 

 
 

會 期

日 期

會議名稱

提 案 內 容

決 議

備 註

04屆02期

1999.10.08

第四次會議

行政院函請審議〔職業災害勞工保護法〕草案

退回程序委員會重新提出

各委員會人選未定

交衛生環境及

04屆02期

1999.10.15

第五次會議

行政院函請審議〔職業災害勞工保護法〕草案

社會福利、財政、司法三委員會審查

一讀

04屆03期

2000.06.02

第廿一次會議

江綺雯委員等47人擬具〔職業災害勞工保護法〕草案請審議

交衛生環境及社會福利、財政、司法三委員會審查

一讀

04屆03期

2000.06.07

衛生環境及社會福利、財政、司法三委員會第一次聯席會議

併案審查行政院函請審議及委員鄭龍水、江綺雯擬具〔職業災害勞工保護法〕草案

繼續審查

行政院長:唐飛;勞委會主委:陳菊

衛生環境及社會

繼續併案審查行政院函請

04屆03期

2000.07.19

福利、財政、司法三委員會第二次聯席會議

審議及委員鄭龍水、江綺雯擬具〔職業災害勞工保護法〕草案

審查完竣

一讀

04屆04期

2000.10.24

第八次會議

施明德委員等62人擬具〔職業災害勞工保護法第三條條文修正〕草案請審議

以修正動議方式提出

因八掌溪事件,定每年7月22日為工殤日

衛生環境及社會福利、財

政、司法三委員會報告審

04屆06期

2001.10.11

第四次會議

查行政院函請審議及委員鄭龍水等101人、委員江

完成三讀

綺雯等47人分別擬具〔職業災害勞工保護法〕草案

2001.10.31

〔職業災害勞工保護法〕

總統公布

2002.04.28

〔職業災害勞工保護法〕

施行

 
 

資料來源:整理自立法院衛環及社福委員會(2002)

 
   
 

肆、職業災害勞工保護法立法之妥協與結果

        工傷團體為了影響「職業災害勞工保護法」立法而進行的各種活動,目的是在保護所有受雇者,在遭受職災時能有所補償與保障,但是他們所進行的活動及成果是否符合當初的期望?本章首先將「職業災害勞工保護法」三個版本的主要內容加以比較,其次檢視妥協的經過,最後分析其結果。

        (一)職業災害勞工保護法立法過程之妥協

        一、立法委員主導之妥協

        二、工傷團體棄守的部分

        三、勞委會同意適用於未加保勞工

        四、工傷團體對妥協結果的看法

        「職業災害勞工保護法」在立法院妥協

的結果,以七章四十一條通過,內容比工傷團體草案的七章九十條差距很大,最主要的原因是工傷團體的草案是以替代性的法律結構為思考基點,而行政院的版本則是以補充性的法律結構為思考基點,而且只是希望這部法律是過渡性質的法律,未來朝著職災勞工補償年金化的方向去規劃,這個理由頗能說服立法委員。工傷團體對這樣的結果並不滿意,但是仍然覺得此法仍然有其效果。採訪立法過程的媒體記者也與工傷團體一樣,有類似的觀察。

        (二)職業災害勞工保護法特性與職災勞工保護體系之形成

        儘管工傷團體對「職業災害勞工保護法」最後的妥協結果不甚滿意,當2001年10月11日立法院第四屆第六會期第四次會議完成三讀之後,工傷團體領導職災工人聚集在立法院議場前,還是激動地高喊:「這是拿我們的血、淚換來的!」

        平心而論,「職業災害勞工保護法」通過施行之後,部分彌補了過去職災勞工保護體制上的漏洞,因為這項法律在「勞工保險條例」的職業災害給付與「勞動基準法」的職業災害補償之外,又增加了國家補助,使職業災害勞工補償制度形成一個完整的體系(衛民、許繼峰,2006),這可以說是工傷團體的重大貢獻。

        「職業災害勞工保護法」完成立法之後,我國的職業災害勞工保護體系益形完整,這個體系由兩套制度構成,一個是「職業災害預防制度」,另一個是「職業災害補償制度」(參見圖5.1)。

 
 

[勞工議題]勞工能立法嗎?能!論工傷團體影響職業災害勞工保護法立法過程(下)/高惠敏

 
          圖5.1 我國職業災害勞工保護體系工傷團體為了影響「職業災害勞工保護法」立法而進行各種活動,目的是在保護所有受雇者,在遭受職災時能有所補償與保障,但是他們所進行的活動及成果並不完全符合當初的期望。從資料或訪談中也發現工傷團體為了法案通過,也做了許多的妥協與讓步,最終放棄了「職業災害勞工保障基金」的成立及互助金發放後的代位求償;建立職業災害勞資爭議的仲裁制度;成立由勞、資、政、醫共同組織的「職業災害勞工保護委員會」等。

        尤其,政府代位求償與「職業災害爭議仲裁委員會」的仲裁設計,受到行政機關勞委會的堅決反對。但是,工傷團體的努力並非沒有貢獻,由於他們的堅持,在「勞工保險條例」的職業災害給付與「勞動基準法」的職業災害補償之外,又增加了國家補助,使職業災害勞工補償制度形成一個完整的體系,這部勞工主動立法的法律,必定會在我國勞工運動史上留下紀錄。

伍、結論

        本研究所探討之問題為工傷團體影響「職業災害勞工保護法」立法的動機、在立法過程中進行的活動以及所採取之策略。本研究運用團體理論作為分析架構,尤其參考利益團體影響政策制定之內外部策略規劃,來分析工傷團體對政策制定的影響。同時,透過觀察各利害關係人的協調折衝,檢視最後所達成的利益均衡,即是「職業災害勞工保護法」之產出。

        綜觀工傷團體影響「職業災害勞工保護法」立法過程所進行的活動,就是一份近代利益團體為影響政策制定之活動紀錄,也是台灣底層勞工擺脫「人身不如肉身」噩夢的勞工運動史中重要一章,其中有許多發人深省之處,亦有策略運用得宜,值得其他團體借鏡之處。

一、推動立法動機

        工傷協會自成立之後,在協助職業災害勞工處理補償、賠償的過程中,發現許多困難,加上該會的主要幹部也有幾人本身也是工傷者,更有切膚之痛。他們認為,現行法令對職業災害勞工的保護極為不足,與其協助個案訴訟,曠日費時,不如立法保障。於是, 在工委會幾個盟會積極參與協助之下草擬法案,其他工運人士以及支持勞工的學者及律師等也都相繼挺身相助,終能完成「職業災害勞工保護法」草案。

二、活動與策略評估

        工傷團體自1994年之前至2001年為推動工人版「職業災害勞工保護法」進行了各種影響政策的活動,包括立法、行政以及政黨遊說等途徑,或是陳情請願、影響民意、示威抗議、建立結盟、議題操控等活動。其中有理性論辯,也有激烈抗爭,而過程中也時有爭議衝突,亦有妥協退讓。然而這些活動最終目的無非是為遭致職業災害的勞工們爭取最大的權益與保障。檢視活動及其策略,可?是得失兼具。

(一)行政單位態度消極延宕法案之審查契機

        「職業災害勞工保護法」立法之初,行政單位並不認為需要另立ㄧ個新的法令來保障職業災害勞工,只需在現行法令不足之處再與加強;而工傷團體一開始也認為已透過立委提案,法案自然會依序審查,誰知ㄧ擺就是三年,最後礙於屆次不連續之故,新會期才再請委員重新提案,因此延宕了法案審查之契機。

(二)併用內外策略以影響「職業災害勞工保護法」立法

        利益團體為影響政策制定,在採取內外部策略時均會視環境與時機個別運用:先採行內部策略,成效不顯著時,才會再採行外部策略之運用。事實上,工傷團體在推動「職業災害勞工保護法」立法時,除了內部策略之運用以外,也不斷施展外部策略,因此,在內外部策略併用下,成功的影響了整個「職業災害勞工保護法」的立法。

(三)豐富多元的活動影響「職業災害勞工保護法」立法

        工傷團體為了影響「職業災害勞工保護法」立法所進行的活動包括立法、行政以及政黨遊說等途徑,以及陳情請願、影響民意、示威抗議、建立結盟、議題操控等活動,可謂既豐富又多元。除了政策遊說外,進入議場監聽施壓、發行刊物說帖、舉辦安慰亡靈祈福法會、撫平傷痛音樂會、記者會、公聽會等,均是影響「職業災害勞工保護法」立法的關鍵作為。

(四)議題操控策略運用得宜

        勞工團體因居於弱勢地位,為增加其所爭取或所關切的議題能見度,必須使衝突升高,在這方面較常使用的方法便是議題擴大之技巧。要擴大衝突之範圍,就必須爭取旁觀者的支持,並要讓議題簡化或者是重新界定議題,使旁觀者不必具備相當的知識也能輕鬆地了解議題,進而也才能使這些旁觀者採取支持立場(許繼峰,1994)。有鑑於此,工傷團體在推動「職業災害勞工保護法」立法過程中,為了增加力量,也利用「議題擴大」、「簡化議題」以及「重新界定議題」等方式,將原本只是個別勞工受到職業災害的求償問題,以各式各樣的活動型態將其轉化為對政府與雇主責任的訴求,藉以吸引旁觀者的支持,例如:工傷者大遊行吸引了媒體的目光,也將台灣職災議題正式搬上檯面;舉行「工傷顯影—血染的經濟奇蹟」街頭攝影展,搭配座談會、出版「工殤─職災者口述故事集」、深入探討相關問題,引發社會重視職災議題,隨後展開大專院校的巡迴展出;組織「台北捷運潛水夫症職業病工人聯盟」抗爭,爭取合理補償;工傷協會秘書長顧玉玲在報紙投書,指出「八掌溪河工滅頂是職業災害」,並促使勞委會與農委會協商有關於農民打零工加入勞保的問題;組織「RCA職業性癌症員工自救會」,進行國內外系列抗爭等等。上述琳瑯滿目的活動皆獲得廣大迴響,不僅朝野立委支持立法,各工運團體亦全力聲援。

三、立法成果評估

        工傷團體推動「職業災害勞工保護法」最後的協商版本共七章四十一條,儘管推動立法的工傷團體幹部並不滿意,但是仍然肯定其中有許多重大成果。舉例來說,未納保勞工也有保障(第6條)以及職災勞工離職後仍可加保(第30條),打破了過去勞工保險僅係在職保險的制度;增加年金化的長期照顧(第8條、第9條),打破了過去勞工保險的一次買斷制;職業病鑑定委員得入廠檢查(第17條)、職災工人得自請資遣或退休(第24條)、職災認定期間不得解僱(第29條)等規定,打破了過去雇主決定制;過失舉證責任轉移給雇主(第7條)與工傷者得減免訴訟費擔保金(第32條)的規定,打破了過去原告舉證制;職災補償由承攬最上包負責(第31條)的規定,打破了過去承攬關係中原事業單位可逃避責任的制度。

        檢視工傷團體推動「職業災害勞工保護法」的過程,雖然沒有達到工人版理想中的加強工人勞動自主權,以及工會作為預防職災第一道防線的設計,但以現階段台灣工人的力量而言,能爭取到打破職災保護的多重限制,已算是對現行制度進行革命性的突破。之所以有這樣的成果,也是工傷團體鍥而不捨、堅持到底的結果。

        工傷團體推動「職業災害勞工保護法」當然也有許多訴求未能如當初所願,諸如:設立職業災害勞工保護委員會、設立仲裁制度以縮減職災爭議時間、以職災勞工保障基金取代勞保職災保險、加強工人自主權以落實工會與職災勞工團體的功能、加重處罰以遏止違法等章節內容,均未被採納。究其原因,乃由於協商過程中來自行政單位的壓力甚鉅,至於資方之所以未有明顯的對抗行為出現,主要原因是「職業災害勞工保護法」對職災勞工的補償並不增加他們的費用。所以,整體而言,「職業災害勞工保護法」是一個利益團體與國家機關妥協的產物。

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