勞工權益

我國年金制度發展初探／黃耀滄

        老年經濟保障問題是所有工業化國家所共有的社會問題，其發生乃因老年人口自勞動市場退出時，可能發生所得中斷之社會風險，而傳統上家庭對老年人口的經濟支柱功能，因少子化現象、平均壽命的延長、人口結構的改變及人口老化的加速等原因而漸趨式微，為解決老年經濟安全的問題，各國際組織、研究單位及各國政府均試圖在制度上獲得解決方案，不斷思考如何能夠解決老年經濟保障問題且不影響經濟發展，而「年金制度」即為解決此一問題之重要制度，並發展出不同模式。年金制度的出現，導致傳統一次性給付的退休金概念面臨法令與制度的轉型聲浪，並以之為維持並增加老年經濟保障之重要制度之一，而我國在年金改革的潮流中，也已逐步發展出年金制度的施行模式。因此如何進一步建構符合國家所需的年金制度模式與構架，並達到對老年的經濟安全的充分保障，成為國家政策的重要方針，而不同的年金制度內涵亦將影響國家政策的推行及人民對制度的選擇1。本文從世界銀行年金改革模式觀點切入，檢視我國既有老年經濟保障制度之發展概況，期使讀者能對我國年金制度能有初步瞭解，並可作為進一步探討各項年金制度的爭議及可以依循的思考方向之參考。         「年金」原指每年定期性支付金額的意思，所以它衹是一種支付方式，特別指一年支付一次者而言。但演變至今，依其最廣泛的意義而言，年金係指一連串的定期性支付，所以，每年、每半年、每季、每月、每週一次的定期支付，皆可稱為年金2，其不同於一次性給付之退休金制度，而年金改革(Pension Reform)議題也因人口高齡化而成為近年所有福利國家中最重要且最迫切的問題之一。世界銀行(the World Bank)為解決此問題，認為面對未來人口老化趨勢，老年安全問題必須建立在兼顧經濟發展與保障老年安全的年金體系之上，提出「三層保障模式(Three-Pillar Model)」，建議老人經濟保障制度應採多層次之體系(multipillar system)，透過公共年金計畫(Public Pay-asyou-go Plans)、職業年金計畫(Occupational Plans )以及個人儲蓄及年金計畫(Savings and Annuity Plans)等，發揮再分配(Redistribution)、保險(Insurance)或儲蓄(Saving)等功能，來解決老年所得中斷的問題，並透過共同保險(co-insurance)的方式，避免因通貨膨脹、景氣蕭條以及投資報酬率過低等風險所造成的所得損失。在制度上而言，即是由國家建立「強制性公共安全制度(Mandatory Publicly managed pillar)」及「強制性企業退休金制度(Mandatory privatelymanaged pillar)」，提供老年給付、失能給付或死亡給付，以解決老年所得中斷的風險，並加上個人的「自願儲蓄計畫(Volu nt a r yPillar)」，即形成了老年經濟安全的「三層保障」。         目前世界上實施各種老年經濟保障年金制度的國家，大都參考前述三層式保障體系的模式來建構。惟由於現有的老年所得保障制度普遍給付不足，產生所謂「年金貧窮化(pension poverty)」的現象，以及全球性退休危機的衝擊等影響，使得三層式保障模式已無法因應未來長壽社會與景氣變動的需求。因此，世界銀行的專家們乃重新修訂保障層次的建構模式，提出新的多層次老年經濟保障模式，最大的改變是增加最基本的非付費年金(non-contributory pension)或稱第零層保障(Zero pillar)，同時思考改善老年健康照顧及住房供給的政策架構等3。這個新的模式具有兩大特色，第一是擴大被保障的適用對象，從正式部門的勞工(formalsector workers)，擴大至終身貧窮者(lifetimepoor)以及非正式部門的勞工(informal sector workers)等均納入保障範圍。第二個特色是將現有的三層式設計，擴大至五層式的年金架構。簡言之，新的建構模式係針對上述三類不同適用對象所設計的多層次（五層）年金模式。         我國老年經濟保障制度之立法時間與背景，多在1950年代前後由政府一手主導立法開辦，例如公務人員退休法、勞工保險條例以及軍人保險條例等，其後並陸續有社會救助、敬老津貼、個人年金保險及國民年金等制度修正或立法通過。經數十年之發展，我國老年經濟保障制度漸有下列體系之區別：一、社會救助體系         所謂「社會救助」，係指國家對於因特定事故發生而陷於經濟困境者，透過所得調查(income test)或資產調查(asset test)，確認其符合受救助之標準後，從國家稅收所得中擷取資源予受害者，以維持其最低生活活水準的一種社會福利措施4，透過公任務的單方無償行為5，維持人民最低生活水準所需。我國社會救助係依據「社會救助法」之規定，辦理各項社會救助措施，使貧病、孤苦無依或生活陷入急困者獲得妥適之照顧，並協助低收入戶中有工作能力者自立，及早脫離貧窮困境，保障國民基本生活水準，減緩所得差距之擴大，其中經政府列冊有案的中低收入65歲以上老人亦為救助對象，可以按月收到金額不等的生活津貼，但補助金額十分微薄，受惠人數亦有限。以2007年的資料顯示，屬低收入戶者支領人數約13898人，每月補助金額約6000元左右6。二、敬老津貼之發展         由於早年我國能夠支領退休金的人數不多，而且即使享有退休金的勞工，其所能領取的額度亦不高，因而強化了社會上對老年退休金的需求，進而被轉化為1990年代政黨選舉的政策訴求。在1992年立委選舉和1993年縣市長選舉期間，在野黨民進黨候選人提出發放「老人年金」的競選政見，掀起社會對對老年年金議題的熱烈討論，並引起國民黨和無黨籍候選人跟進。因此，自1994年7月起，民進黨籍和其黨籍縣長當選人開始兌現競選政見，讓65以上的非軍公教退休老人首次得以享有老人年金(或稱為敬老津貼)，但是，也由於地方政府財政困難以及中央政府宣布即將開辦國民年金，使得老人年金的發放陸續停止7。         之後，朝野政黨為爭取選票支持，對於長期無法享有退休金給付的老年農民，執政黨與在野黨立委於1995年合作通過「老年農民福利津貼暫行條例」，給予65歲以上的老年農民每月3000元津貼，之後又於1998年11月放寬給付申請限制並將漁民納入發放對象。1997年，「老人福利法」經立法院修正後亦增列應設置年金制度的宣示性規定。         2002年5月10日，「敬老褔利生活津貼暫行條例」經立法院三讀通，於同年5月22日公布施實，開始發放敬老褔利生活津貼，讓未領取任何津貼之65歲以上老人每人每月得領取3千元。這一連串的老年退休金制度幾乎是從1993年開始陸續被提出，也比以往迅速地完成立法與實施。在政黨選票競爭下，非軍公教人員的老年退休金制度從無到有逐漸被立法建構，對於軍公教人員與其他身份者之間的老年所得分配差距過大的現象，具有一定程度的減緩作用8。三、國民年金制度         我國國民年金制度歷經多年規劃，在行政部門的規劃工作方面，從1993年4月內政部成立國民年金規劃小組開始，1994年2月完成內政部版國民年金草案，提出分立制與單一制兩個方案建議，然後改由行政院經建會接續規劃，最終提出以「業務分立、內涵整合」原則的社會保險式國民年金為正式草案，但至1999年發生九二一大地震而使國民年金暫緩討論9。新政府上任後於 2002年6月將「國民年金法」草案送立法院審議，惟因朝野未建立共識而無法完成立法工作，為積極溝通尋求各界共識，政府於2006年7月舉辦之「台灣經濟永續發展會議」將「國民年金」列為社會安全組題綱之一，達成多項共同意見，包括以2007年完成立法為目標，並與勞保年金化同步推動等10。         在各個社福團體、朝野政黨及主管機關持續關切、溝通、協調下，我國「國民年金法」終於在2007年7月20日經立法院三讀通過，同年8月8日經總統公布，並訂於2008年10月1日正式開辦。我國國民年金制度採取柔性強制納保的社會保險制，國內二十五歲至六十五歲民眾，未曾參加軍公教及勞保者均可加保，每月繳交新台幣六百七十四元，只要繳滿四十年，每月可領全額年金八千九百八十六元，一直領到死亡為止，開辦後現行老農津貼、敬老津貼、身心障礙相關福利津貼，均整併入國民年金制，預估有三百五十三萬人受惠。而原本在敬老津貼，老農津貼，原住民敬老福利生活津貼，以及中低收入戶老人津貼的受惠對象，全都強制納入國民年金受保對象。四、勞工體系         我國實施社會保險以勞工保險為開端，自1950年3月1日開辦至今，經過不斷的擴展與改進，被保險人已達880萬人，是目前台灣社會保險給付項目涵蓋範圍最廣，投保人數最多的社會保險。發揮促進勞工及其家庭經濟生活保障及社會安定的功能，可說是我國社會安全體系最重要的支柱之一。其中老年給付係採一次金給付之設計，而我國的社會安全體制在近年來陸續完成相當重要的立法，如2004年勞工退休金條例完成立法、2007年國民年金法完成立法等，似乎宣告年金制度已成為台灣社會安全保障之主流。勞基法施實初期，對其適用範圍設限，並採分階段開放適用11，加上退休要件不易達成，且雇主規避給付勞基法退休金義務的情形相當普遍12，造成多數勞工領不到勞基法退休金，或給付的所得替代率過低。至2001年新政府召開經發會時，達成勞工退休金採行可攜式之個人帳戶制、附加年金制及其他可攜式年金制三制併行，供勞工自由選擇適用之共識13，後於2003年12月31日立法院衛環委員會進行「勞工退休金條例」審查時，通過改良式的個人帳戶制，亦即將個人帳戶制的請領方式，由一次請領，修訂為按月請領的年金給付形式，並於2004年6月11日經立法院三讀通過，2005年7月1日實施。         從上述世界銀行年金改革模式觀察我國老年經濟保障制度之發展，可知我國年金制度發展大體上未脫離世銀模式之多層架構，雖也有其他研究單位、學者及研究人員對於1994年始提出之世界銀行觀點持質疑的觀點14，或主張不同於世界銀行觀點的年金制度模式，或有如隨收隨付制(Pay As You Go)與資本累積制(Funding)、確定給付制(Defined Benefit)與確定提撥制(Defined Contribution)之不同論點，但世界銀行觀點似乎可確認一提出即受到台灣多數意見的高度青睞。然為何我國的老年經濟保障制度循世界銀行模式主要架構發展但仍一路顛簸或頻遭批評與質疑？為何臺灣的老年經濟保障制度前後實施半個世紀，迄今尚無法建立一套適合國情且長久可行的年金制度與法律規範？在現行法下年金制度的規範是否完整充足或面臨任何問題？先進工業國家又如何解決類似的年金制度的法律問題？這些疑問仍有待全面而深入的研究。

1.或有學者認為台灣之老年安全制度因職業別或社會群體之差異，而有極大差距之不平等保障，不論經由理論之探究或是比較之分析，皆應盡可能消除或敉平此等差距，其手段則應經由不同體系之諧調與整合，請參閱郭明政，「年金制度之諧調與整合」，收錄於「年金制度及其法律規範」，郭明政主編，國立政治大學法學院勞動法與社會法研究中心，1999年6月，頁261-290。 2.江朝國，「我國保險法關於年金規定之探討」，收錄於「保險法論文集」，瑞興出版，1997年3月，頁125-126 3.The Financial Times (2005), Multi-pillar Solutions to Pension Reform, Editorial Commen. 4.請參閱蕭麗卿，「高齡社會的老年年金制度」，三民書局，1994年3月，初版，頁31。 5.請參閱陳璧瑜，「年金保險」，華立圖書，2004年8月，初版，頁22。 6.請參閱「中低收入老人生活津貼金額及受益人數統計」，行政院主計處網站，網址：http://www.dgbas.gov.tw/mp.asp?mp=1。 7.郭昭男，「世界銀行年金改革模式及其批判」，國立政治大學勞工研究所碩士論文，2001年，頁5。 8.請參閱薛承泰，「老人福利津貼政策評析」，國政分析，財團法人國家政策研究基金會，2002年2月282日。 9.行政部門規劃過程可參閱內政部社會司網站，網址：http://www.moi.gov.tw/dsa/，早期之規劃歷程，可參閱徐廣正，「我國國民年金制度之規劃與評析」，收錄於「政大勞動學報」第12期，2002年7月，頁373-394。 10.經續會會議時程與會議資料，請參閱經建會網站，網址：http://theme.cepd.gov.tw/tesg/TESG3_f.htm。 11.1984年勞基法實施初期，採正面表列部分行業為適用範圍，並明訂除窒礙難行之行業外，將於1998年適用於一切勞雇關係，故修法前適用勞基法的勞工占整體受雇者的比例僅為57.61左右。至1988年勞基法修正後，改以負面表列方式排除部分行業適用，才使得勞基法適用對象得以擴大。 12.勞基法規定雇主必須提撥勞工退休準備金，惟其撥狀況卻長期偏低，據統計，依法實際提撥的企業家數僅為7.56%，而且，由於台灣以中小企業居多，企業平均壽命僅達13年左右，致使多數勞工根本無法達成勞基法退休要件，可以領到勞基法退休金者也多以公營事業、大型企業所屬員工為主。(勞動統計月報) 13.請參閱「經發會就業組總結報告-共同意見」，總統府網站，網址：http://www.president.gov.tw/2_special/economic/index.html。 14.請參閱郭明政，「一個充滿危險的策略-業「勞工退休金條例草案」採行個人帳戶制之疑慮與批評，收錄於「政策月刊」48期，1999年4月，頁28-33、郭昭男，「世界銀行年金改革模式及其批判」，國立政治大學勞工研究所碩士論文，2001年、Joseph E.Stiglitz、Peter R.Orszag(1999)，Rethinking of financing social security pensions, World Bank Website: http://www.worldbank.org/knowledge/chiefecon/conferen/papers/rethinking.pdf.、Roger Beattie、Warren McGillivray(1995),Arisky Strategy:Reflections on the World Bank Report Averting the old age crisis, International Social Security Review Vol.48/3-4.、Ajit Singh(1996),Pension reform, the stock market capital formation and economic growth:A critical commentary on the World Bank's proposal,International Social Security Review Vol.49/3.等。