勞工議題

公營事業民營化之我見／顏維佑

前言

最近的新聞一直在報導的就是中華電信鼓勵全民釋股的計畫，每人限購買三張股票，以超低的價錢出售，鼓勵民眾一起幫忙中華電信釋股。沒錯，中華電信即將於八月份完成民營化的程序，好幾年下來許多工會的爭議和抗議行動不斷在中華電信移轉民營化期間不斷上演，但最終工會方面和公司簽訂了團體協約，中華電信即將於釋股手續完成後正式民營化，這不僅讓我想到同為國營事業龍頭之一的中國石油公司，是否也會因著世界潮流加速民營化的腳步，而這也是我在實習期間最想深入了解的重要議題。

其實國營事業民營化的討論早就由來已久，針對這個議題許多學者先進也都有詳細的分析和介紹，甚至早在我前幾屆的實習學長姊們也針對此議題作過研究，當然由我介紹公營事業民營化自然會有不詳盡的地方，只是希望藉由自己所學，配合各方學者的意見和文獻的蒐集與歸納，再加上自己的一些淺見來簡略探討公營事業民營化這個議題。

而對於中油公司而言，民營化雖然是世界的潮流也不可避免的方向之一，但是國營事業要順利民營化實非一件易事，特別是中國石油公司，其所牽連的影響層面太廣大了，特別是與民生問題息息相關，油價的波動更影響到社會許多大眾的生活，對於工會會員來說，民營化後對於員工的權益和福利是否能維持或是會有重大變化都是仍需探討的部分，這也是為何民營化程序往往需要很多年方能順利完成。而本文透過一些對於民營化的相關探討，希望能釐清一些方向和迷思，而我相信只要中油公司還沒有完成民營化，此項議題仍是有許多發揮和探討的空間。

第一章             民營化介紹與認識

第一節         公營事業與民營化的關係

公營事業是一種相當特殊的企業經營體制，它的設立與存在，在經濟意義上，是政府公權力干預或介入產銷活動最直接的作法；在政治意義上，則隱涵政府掌握及可運用較雄厚的社會資源。傳統經濟理論認為，當市場機能不健全或失靈，如產品的生產或消費具外部效果，市場資訊流通不完全或市場不存在，公共財、自然獨占等，政府可適度干預或管制，以補市場機能之不足。除此輔助性干預外，經濟行為宜由市場機能，即「看不見的手」(Invisible hand)運作指引，以確保社會資源之高效率使用。因為市場不完全總是存在，因此各國都普遍存在公營事業，只是隨著經濟發展階段不同而有數量之差異。社會主義國家更是直接從意識型態或政治上，肯定並採行以公營事業為主的經濟體制(黃財源，1997)。但是公營事業受到審計、人事、預決算等法令層層束縛，以致許多優秀的人才都不易提高經營效率，在現今國際化、自由化的世界潮流下，如果不能提高其經營競爭力，實很難在全球占有一席之地。加上國內政經環境變遷；諸如貨幣供給長期居高，政府財政收入不足以支應快速增加之公共建設投資需要、績效常受批評等因素，因此不得不加快腳步，走向民營化的道路，所以自一九七○年代末期以來，世界上多數國家，皆如火如荼地推動民營化政策。此一世界性潮流，就經濟發展階段言，涵蓋已開發、開發中及新興工業國家等不同經濟發展程度之國家；在經濟制度上，不分資本主義、社會主義及相關經濟制度，皆有推動民營化事實；在地理分布上，不限於某一地區或國家，係全球性的分佈；在各國民營化產業項目選擇上，亦未集中於某些特定產業，而係廣及於農、工、服務各產業(黃財源，1997)。因此，此一民營化潮流，是超越地域、經濟制度、產業及經濟發展階段的全球性行動。

第二節                       民營化的歷程

行政院於78年7月間核定設置「行政院經濟建設委員會公營事業民營化推動專案小組」，負責規劃及推動民營化相關事宜，旋於8月核定19家公營事業為第一批民營化推動對象，另外，政府一方面著手修訂相關法規，一方面陸續進行公股與資產的出售作業。80年修訂通過「公營事業移轉民營條例」；89年10月將原「行政院經濟建設委員會公營事業民營化推動專案小組」調整為「行政院公營事業民營化推動與監督管理委員會」；91年公營事業移轉民營條例再度修正通過，增列政府處理財務艱困公營事業民營化前專案裁減機制；另重新修訂民營化時間表，同時積極檢討各國營事業之資產經營問題。而根據行政院經濟建設委員會的官方資料統計，從民過七十八年至九十三年1十二月三十一日為止，以完成三十一家及唐榮四座場部移轉民營(表一)，另外有十七家結束營業(表二)，目前仍有十七家繼續推動中(表三)。

表一　已移轉民營之事業

（註：本表之起迄日期為78年1月1日至93年12月止）

表二　已結束營業事業

更新日期：93.12

表三  17家公營事業民營化計劃執行現況  資料截止日期：94/07/12

           資料來源：行政院經濟建設委員會

其實根據英文字(privatization)來看，中文應該翻成私有化，民營化只是比較修飾過的宇辭，兩者在本義上其實並無差別。民營化(privatization)一般指在各類公共活動及資產所有權上，政府角色之縮減，而私部門角色之增加。故民營化包涵三種領域(黃財源，1997)：

         而民營化學者Savas 更提出層次性的看法，認為民營化有撤資(divestment)、委託(delegation)及替代(displacement)三種方式或類型，分述如下(黃財源，1997引自Savas，1992:822)：

(一)撤資

　　即公營事業或公共資產之移轉民間。此一移轉型態之民營化可經由出售、無償移轉及清理結算方式進行。出售及無償移轉之對象可以是事業機構現有之員工、產品之使用者或服務對象、社會大眾、私人企業，甚至國有化之前的原所有人。而對於經營績效不佳的公營事業，則可用削減補助預算、關閉工廠、以及出售資產等方式退出市場。

(二)委託

　　政府部門委託私人部門提供部份或全部財貨或服務，但仍承擔監督責任，政府委託外包之方式有：

(三)替代

　　 當政府所提供生產或服務不能滿足社會之需求，而由私人部門取代供應。替代可分為：

        以上是透過文獻的整合來說明民營化的基本定義和意函，並配合政府官方的表格了解民營化現在的情形，當然這些不是本文的重心，因為民營化所討論的在於對員工的衝擊與影響，或是對公司的營運作出修正，都是接下來所要陸續探討的。

第二章            公營事業民營化的內涵及其影響

第一節      政府方面

        國營事業本身立意的出發點是良好的，在自由市場的經濟體制主導下，許多企業往往為了利潤的追求，不惜惡性削價競爭，或是任意調漲進而壟斷市場。而國營事業就是為了維護國家秩序，穩定民生所需而存在的，特別是能源性的事業如石油、電力或是水等，和民生問題環環相扣，更顯的民營化問題的重要性。

政府近年來為了順應世界潮流，趕上民營化的熱潮，將國內許多公營事業紛紛開始移轉民營，大力鼓吹民營化的好處，認為可提升事業經營效率。但是近幾年來由於景氣惡化，失業率走高，政府國庫赤字，許多人便開始質疑民營化的真正目的和方向，許多學者和工會都出現反對的聲音，民間也充斥著不同的聲浪，認為民營化根本就是國家解決負債的一種方法，同時民營化就是在圖利財團，加上中國石油屬能源事業，和民生有重大關係，民營化在時間過程上往往費時，也因此國內民眾對於民營化也變的事不關己的態度。而政府民營化的目的，依照經濟部公營事業轉民營化報告指出，民營化的理由主要有兩點︰

1﹒調整政府角色，發揮市場機能︰

        如先前所述，為配合現今環境變遷和自由化、國際化的趨勢，政府角色宜由過去主導經濟發展，調整為建構及維持公平競爭的環境，讓市場機能充分運作；在公營事業民營化過程中，政府要促進股權大眾化，鼓勵員工認股參與經營、運用民營化所得資金於公共建設，力求社會財富的平均分配。

2﹒開放產業競爭，提升資源有效利用︰

        開放產業公平競爭避免企業獨大壟斷市場，營造自由競爭的市場環境；民間經營較有效率的業務由民間經營，袪除事業政策性任務，賦予公平競爭條件，提升事業經營效率。

而反對政府民營化的論點大致上就如同之前許多學者和工會所提出的，敘述如下︰

1﹒負債過多，將民營化釋股作為暫時緩和國家赤字危機的手段

2﹒法律規定有所缺失，民營化釋股過分草率

3﹒民營化＝圖利財團

4﹒政府想降低失業，卻同時民營化造成失業率增加，兩者豈不矛盾？

5﹒民營化改造過程不完善，政府策略需再作修正

第二節       公司方面

        實習期間，對於公司的部分比較少接觸，不過根據資料整理和參閱，其實公司在民營化方面有支持也有反對，大致上的原因依照各方專家學者意見及資料彙整下，釐出一些觀點僅供大家參考。公司支持民營化的原因，除了可以提升公司整體的工作效率，大幅整頓公司外，對於國營事業最大的好處是擺脫政府干預，不用受到立法院的監督，節省一些不必要的成本，並運用更有效率的經營管理方式，追求公司利潤。以往國營事業在預算方面必須核報主管機關與立法院的審核，在時間上有時候一件預算案通過時已是幾年以後的事，因而無法隨時跟上企業競爭的腳步和社會的變化速度。民營化後，公司的預算不必交付立法院或經濟部審核，由中油公司自行負責營運管理發展，彈性化經營，同時加強行銷通路開拓市場，有助於利潤的提升。

在反對方面，民營化後的公司即是所謂的私人企業，許多事不用再受到政府的監督，當然公司的目標就是追求最大的利潤，自然會將公司的制度重新修正，人事方面也會作出調整，這就產生了不少的問題。首先就是因為節省人事成本或是刪減部門而大量裁員造成失業勞工的產生，特別是在公司服務年資很長的勞工，一經裁員後可能變成了中高齡的失業者，工作權益因而受損。此外在實習期間了解到其實中油有些加油站是營運虧損的，像是偏遠山區的加油站，對於私人企業來說是成本上的負擔，自然會將所有虧損的加油站通通關閉收回，如此一來民眾別無選擇，只能至特地區域加油，造成民生不便。而有些加油站雖然有賺錢，但由於位置處於精華地段或是地區，自然地價攀升會促使公司將加油站的土地賣出以謀求利潤，但精華地區往往也是車潮最集中之處，變賣加油站土地結果會影響到社會大眾，造成太偏僻的地區不供油，精華地區也無加油站可使用的雙重窘境。不僅犧牲了社會整體利益，社會的安定性也因此受到威脅。

第三節       工會方面

    台灣石油工會對於對於民營化的立場就如同許多工會一樣是持反對的意見，但根據自己實習和之前學長姊的相關報告中可以感覺到石油工會是很理性的工會，而工會理事長本人也非常熱心，在我們實習期間一直忙於奔走四方，我想石油工會真的是能為會員權益著想的工會；而關於工會反對民營化的觀點，許多部份正如同我於實習期間所了解到相關理念吻合，而相關文獻也有所論述，挑出一些部分作說明︰

國營事業的社會責任—國營事業之所以成立，目的在於防止資本主義在社會的發展過於極端，在利益為首的考量下常會忘記社會照顧的責任。而中油公司在最近幾個月由於原油價格飆漲，中油不得不稍微調升油價已造成全民的反對和駁斥，而根據個人在實習期間的了解，其實中油公司往往都是處於虧損的情況，因為國家政策為保護民生穩定限制油價調漲幅度，導致過高的成本必須由中油負擔，而國營事業的責任就是維護社會的穩定。是想假使民營化之後，進口油價提高企業成本增加，當然私人企業會將成本反映在售價上，那將會使全民生計受到影響。

國營事業企業化—這是許多工會和學者所提到的解決方案，能否將國營事業企業化經營來提升效率，除去法令的束縛來經營國營事業，在作法及相關討論於下一章中作探討。

要能顧及民營化後員工權益方面的補償—這是最重要也是最現實的問題，因為勞工是要靠薪水過生活的，尤其現今經濟不景氣的情形下，失業的勞工能二度就業者可能性不高，所以除了有良好的安置方法和配套措施外，工會在這方面我想有絕對捍衛的必要。

釋股程序仍需要謹慎評估和考量—釋股過程往往費時且程序繁雜，而釋股的方式也和民營化成功與否有著重大的關聯，尤其看到最近中華電信民營化的例子，在釋股方面還需要更多討論的地方。

        總結來說，工會希望的是一個穩定的工作和權益的保障，要是民營化能讓所有會員受益，當然員工也是樂見的；但是由於大部分的員工本是公務員的身分，工作機會和年資是受到保障的，而民營化對於大部分的員工還是充滿不確定性的風險，因此工會必須更加努力，在會員權益和民營化之間取得一個平衡點。

第三章            民營化與企業化

公營事業在民營化之前可以先企業化的論點許多學者專家提出看法，企業化經營其實是最終追求的目標，公營事業不管要民營化或不民營化，第一個先決條件還是要追求企業化。根據唐榮公司陳武正董事長以唐榮公司為例，發現國營事業有些毛病，如員工有公務員心態，缺乏危機意識；缺乏主動負責及企業判斷的能力以及組織功能不彰等問題，而要解決上述的問題，就必須尋找一個再生方法，即在民營化前先實行企業化改善措施，像是引進專業人才讓專業判斷的能力增強；改善現有的獎懲制度，加強專業的在職訓練；在組織功能上，實行扁平化學習型的組織，或是參考國外的企業經營體制來修正公司內部的相關制度，藉此提升經營績效。但以上所述個例並非每個國營事業都是用，因為公營事業性質有很多，自然在經營管理上會不盡相同，而企業化經營可否是解決國營事業民營化一個好藥方，現在也無法做下定論，只是希望政府在督導公營事業民營化前可以先輔助公司朝企業化發展，工會方面也可試著朝此方向去修正未來的計畫與目標。

第四章            台灣現階段民營化之問題及解決

台灣在民營化方面雖然推動多年，各方面也力求完善，但仍有部分問題需要解決和探討的地方。當前民營化問題，可從設計及規劃、執行能力、法令規定、資本市場及釋股等層面分別檢討(黃財源，1997)。

(一)  在設計及規劃方面

1﹒民營化的目的模糊 　　民營化目的不明，造成執行官員將民營化視為純粹出售國家資產，而非以引進市場機制之角度看待民營化，因此訂價常只考量個別清算價值，未充分考慮公司未來之經營價值或當時股市供需關係造成之價格調整，並給予民間投資者合理之投資利潤，致訂出與市場價值脫節之價格。

2﹒缺乏改變公營事業性質的動態規劃 　　公營事業一般負有多元目的，在進行民營化之前，須有一段緩衝時間，以便重建企業機制，儘量排除事業本身利潤目的之外的其他政策目的。若能逐步排除政策性負擔，則可依整體轉變方式進行民營化，將原重政策型公營事業轉變為重利潤型公營事業，再移轉為民營企業。

3﹒民營化對象選擇與評估標準不明第一波移轉民營之十九家公營事業名單於民國七十八年「公營事業移轉民營推動小組」成立不久後公佈，但對於這十九家為何入選為第一波移轉民營對象之理由並未對外說明，甚至許多事業之主管機關、經營階層及員工係透過大眾媒體報導才得知該事業被列入移轉對象中，至於此等事業為何適宜移轉民營？評估準則為何？為何列為第一波？移轉民營後對該事業營運有何正面影響？事後亦未有完整報告說明，造成名單公佈後各界無法形成支持民營化之共識，且衍生相關團體及人員質疑推動民營化之用意及正當性。

4﹒股權結構疏於規劃目前政府推動民營化的核心工作，在如何順利且快速將公營事業股權拋售，民營化似已由經濟手段蛻變為目的。至民營後事業如何永續經營，政府身為大股東的應有權益及持股的預期功能如何確保，以及員工工作權的進一步保障及工作意願之激勵等，理論上可藉由股權結構的適當設計一併獲得解決或降低其負面效果，但政府卻疏於規劃。

5﹒各部會橫向聯繫及配合不足，造成混亂台灣民營化政策之推動，並未依產業政策、資本市場成熟度、民營化目標、營運狀況等因素訂定民營化優先順序並統一控管，而是由各部會自行規劃與推動，是一種各自為政之狀態。

(二)在執行能力方面

(三)在法令規定方面

(四)資本市場與釋股

1. 股市投資者結構不健全。 2. 防弊的釋股方式。 3. 股票上市程序冗長。

完整的民營化進程應涵蓋的整體架構，理論上應包括解除管制、重建、執行或釋股三步驟。但當前政府推動民營化無論在規劃、法令及實務上，似強調執行或釋股階段，期望公產出售順利，加速民營。至解除管制階段的政府民營化目的及原則、公營事業未來發展策略、政府相應放寬法規限制、以及重建階段的事業民營化規劃（包括市場結構、事業未來股權結構、政府政策性負擔之解除等）、事業因應民營化之調整等皆缺乏嚴謹之研究與規劃。致有上述諸多重要問題產生，針對這些問題，可採取以下解決途徑。

        以上是將學者意見作一統整和歸納，檢是我國民營化的問題並說明如何改善，政府不應該只將民營化的重心放在資本處理或釋股上，在民營化的同時需要考慮到更多的面向，畢竟民營化對於勞工的影響實在是太大了。

第六章  結論與建議

台灣民營化政策已行之有年，特別在加入WTO之後，為因應國內經濟市場可能產生的衝擊和變動，提升競爭力成為每個大企業無不追求的目標和策略。而政府也因此將國營事業開始慢慢導入民營化的相關方案，企圖提升國家整體的經濟水準，在民營化的過程中有非常成功的案例卻同時存在著令許多人都心痛的消息，成功轉型的國營事業時至今日仍然經營的有聲有色；但相反的有些移轉民營的國營事業卻面臨大量解僱、裁員或是關閉運作的窘境，這也是為何許多工會對於民營化不相信的原因就是在此，因為那是一個無法確定的風險。以中油公司為例的公營事業，同時背負營利和國家政策的責任，又屬於能源性質的國營事業，和民生問題層層相扣，油價的漲跌往往牽動民心，這也是為何在實習過程中工會理事長對於民營化堅持要將相關細節和問題討論完善的原因。根據自己實習對於中油公司的了解，中油在整個公營事業體系中的表現算是不錯，而工會和公司在相處上並不如之前所想的那樣完全對立的情況，在某些有助於公司的情形下，工會反而會給予公司協助和建議，我想這是很好的契機。

以未來長遠的經濟發展來看，民營化或許是不可避免的唯一方向，但我想國營事業民營化不是不能施行，但必須先有完善的配套措施和策略從旁給予協助，同時工會方面也要繼續努力，為會員爭取最大的權益和福祉；而在公司方面不能一副是不關己的姿態，認為民營化是政府的事，那這樣真的會造成許多不必要的糾紛和麻煩，公司方面應該多多與工會方面溝通，雙方互相了解需求以期能達成一定的共識，雖然這個目標看似不可能，但只要能在這方面多多努力，也許費時但我相信總有達到目標的一天。

看到新聞報導中華電信民營化成功，釋股達到52%符合法定標準，真不知未來的中華電信是一個什麼樣的風貌，現在來看中華電信民營化的成果也許還太早，但在未來會有重大的改革出現是可想而知的，相較於中華電信，中國石油不論角色和地位都佔台灣事業中一個非常重要的環節，所以在民營化的目標上仍要多多努力，不論其中過程是如何繁複或艱難，我想工會都有辦法找到一條正確的道路，套一句中油公司的廣告詞，中油為大家加油，也請大家在中油公司未來的發展上為他加油。

        最後要感謝台灣石油工會能讓我有機會到此學習，讓我了解到工會的相關理念和事務的處理，也能聽到許多工會前輩們對於現今政府策略的建議與批判，並能將各方意見互相交流和討論，讓我學習到和校內以往不同的資訊，尤其能有機會和工會理事長討論關於民營化的的議題，雖然時間很短，但我相信台灣石油工會是有其理念和願景的工會，以希望未來工會能朝著目標一路前進。

參考書目

張晉芬，2001，台灣公營事業民營化—經濟迷思的批判，中央研究院社會研究所專書。

行政院經濟建設委員會，2000，公營事業民營化相關問題研討會會議實錄，交通部民航局國際會議廳。

黃財源，1997，台灣公營事業民營化之理論與實踐﹐經濟情勢暨評論紀刊2 ( 1 ) ：7﹐http://www.moea.gov.tw/~ecobook/season/sa433.htm﹐取用日期：2005.8.10

吳茲玉，2003，台灣國營事業轉民營化。石油勞工會刊，第355期，頁22-28。

莫惠棻，2003，公營事業民營化之省思—以中油為例。石油勞工會刊，第356期，頁24-28。

陳宇威，2003，民營化之我見—大學實習生看民營化議題之影響。石油勞工會刊，第356期，頁29-38。

倪思遠，2004，石油工業非民營化不可嗎？石油勞工會刊，第357期，頁45-50。

附註：本會每年暑假常受大專院校之託，由其勞工系或社會系同學到會實習工會業務，由本會會務幹部向同學報告或提供資料讓同學參考，實習專題報告是同學實習完後的田野報告，具有由外部觀測內部的功能，但不代表本會立場與觀點。