[勞工議題]石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭（下）／朱言貴

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勞工議題

石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭（下）／朱言貴

3.油品進口業者資格加以限制－鑒於採行「消費地煉製主義」，使得石油煉製業者皆承擔了石油政策推行所付出的鉅大成本義務，因而日、韓等國目前均規定僅石油煉製業有進口油品摻配銷售的權利，同時對進口油品課征石油稅或基金，俾便於石油政策之推動。我國參仿其例，除於石油管理法第6章設有石油基金外，並於該法第8條第2項明定石油輸入業應設置或租用符合第24四條所定安全存量以上之儲油設備，將其限制放寬，不必侷限於石油煉製業方有權輸入石油。（三）、不實施油價督導之措施，貫徹自由化之理念：石油工業本來就是資本密集的產業，有資力參與經營的廠商家數不多，自然形成寡占的局面，中外皆然。為避免石油業聯合壟斷哄抬油價，日、韓皆於石油業法中授權主管機關於國內油品價格有不當漲跌之情勢時，訂定標準額或上限，一來控制石油業之營運利潤，二來穩定國內油價及物價，以促進經濟之整體發展。日本通產省為避免石油業法頒布前，業者擴充市場、產能，造成惡性競爭，而韓國在油價督導方面，更利用石油事業基金對煉油業之油品出廠價格統一加以訂定【註十八】。雖然在自由化的大前提之下，未來即便開放國外油品大量進口，政府恐怕仍有督導之必要，用來導正市場的產銷秩序。此一部分縱石油管理法中未設明文，惟在原先的政策規劃內有此一設計，足證最終決策的方向，仍是朝自由化的道路邁進。民國91年9月2日全國加油站率先降價，所引發的一連串的油品價格戰，不難窺悉一斑。二、政策開放的第二步－國際化（一）國際化的迫切性：石油煉製與石化工業都是高度污染又消耗能源的工業，在電子、電訊及電腦工業聲勢崛起之後，石油業已難挽頹勢。一般而言，石油煉製的投資報酬率僅為12﹪，而在國內石化工業早已是完全競爭的市場，其利潤亦不大，假如不對石油工業的上、中、下游作垂直的整合，其利潤實屬十分有限。尤其台灣的幅員狹小，腹地有限，如果不克向海外拓展市場，基於國內的市場遭到國外大型油公司進口成品油之侵蝕，生存匪易，西元2001年底我國進入世貿組織（WTO），開放國內油品市場乃成為必然的趨勢，國際化的潮流遂迎面而來，不容迴避。（二）日、韓石油業國際化的經驗： 1. 日本二次世界大戰之後，因為日本經濟殘破，資金匱乏，日本石油業紛紛與美國、英國之石油公司，如Mobil、Cartex 、Ｓhell等合作，發展煉油事業，當前日本國內半數的油公司，尚與國外的油公司具有資本合作關係。觀乎日本積極執行「消費地煉製主義」，藉著自油品課征重稅的方式，據以執行確保油源及交通建設的政策目標，並控制石油業的營業利益較一般產業平均水準為低的標準。固然，日本石油業的營業利潤不高，然而因其市場具經濟規模，因此尚能與國外油公司之間維持良好的合作關係，此與下述之韓國有別。 2. 韓國韓國石油業的發展較我國為遲，中油公司高雄左營煉油廠於民國3、40年代之交，即已在原日本海軍燃料場之廢墟中，設法向海外籌資開工生產，而在西元1960年以前，韓國油品供應係透過國際大油公司安排進口，並允許其代理商經營加油站及儲油業務。直至1961年成立韓國石油公司（1980年底民營化後，改稱油公石油公司），才與美國海灣石油公司合資建立煉油廠，後續於1966年成立之極東石油公司、1969年成立之湖南石油公司及1972年成立之京仁石油公司，皆與世界各大油公司合資經營【註十九】。惟因韓國仿效日本採行「消費地煉製主義」，嚴格控制煉油公司的營業利潤，在利潤微薄加上經濟規模較小的狀況下，遂使外國大油公司逐一退出合資關係。值得一提的是，韓國石油公司因長期與外商合資經營的結果，吸收了先進國家的管理、規劃經驗以及工程技術，於焉有能力承攬我國重油轉化工程案（RFCC）及卡達的大型石油工程之興建。（三）中華民國石油工業之國際化發展：我國的石油工業始終被定位成國防工業的一環，以故在石油探採、儲備及煉製設備方面，做了許多政策性的投資，為因應自由化與國際化的需求，日後預定民營化的時程－民國92年底，即使如期順利轉化成民營化的型態，其可能花費的代價與成本，勢必要比其他的國家增加許多，而且民營化的難度也比較高。基本上，石油產品非屬一般的「商品」（commodity），是以在開放民營之前，須擬定一套完備的法令與制度，單靠石油管理法及公營事業移轉民營條例，顯然力有未逮。對照於韓、日兩國的實證經驗，國內的石油公司不論中油抑或台塑均未有與外國大型油公司合資經營的經驗，國際經營的能力不足，面對國際化的挑戰，迄乏有效的應對之策，此乃最啟人深憂之處。民國79年筆者參與中油公司併購美國哈弗可公司（Haffuco Co.），主要係購買美商在印尼之資產，無關技術的提昇，另於民國82年至87年間參加中油公司與卡達國營石油公司合資建造MTBE（汽油添加劑）廠案，則重在建廠技術，與全盤提高石油工業的經營管理，尚有一段距離。陸、石油工業「管」與「不管」的兩難格局本於石油工業資本密集之特性，並且與國防、民生在在具有重大的關聯，貿然實施民營化，於現行憲政體制下，不免引發違憲的爭議，此為第一個層次的問題。不寧唯是，就算違憲的爭議獲致解決，在推行民營化與自由化的過程中，不免引爆另一個層次的課題，到底於現階段之下，中華民國的石油工業有無可能臻於完全的自由化，答案恐怕是否定的，此非「不為」也，而是「不能」也。理由無他，國內的市場有其極限，煉製成本又高，而石油工業所需的資金非常高昂，真正欲達到完全競爭之局面，殆無可能，初非刻意創造石油工業寡頭壟斷所產生的「超額盈餘」，毋寧是形勢使然也。準此，石油工業自由化的結果，終必與民營化劃上等號，卻未必獲致真正的自由化，台灣石油工會動輒喻之為「財團化」，並非厚誣，此乃石油工業的本質使然，在朝諸公即令有心推動石油工業的自由化，最終還是有心無力，從而衍生半調子的自由化，各類經濟管制紛至沓來，並且究其實際，往往管制多於自由，令人備感無奈。究極而言，自由化並非一蹴可幾，自從蘇聯解體，東歐變天，全球在「蘇東波」的風潮下，開始向資本主義靠攏，並對20世紀80年代於資本主義國家開始的國有企業私有化政策深信不疑，然而不旋踵間，迷信自由化國家之人民開始質疑，何以自由化之後，國家的經濟力不進反退，除了亞、非及拉丁美洲國家之外，甚至連日本與中華民國，近些年來均飽受經濟持續衰退之苦，足證自由化須具各項要件暨相關配套辦法，不宜流於口號，蓋管制不是完全有害無益，在不完美的資訊、有限的市場…等情況之下，明確的政府干預方式，或是適度的「行政指導」，確能增進福利，毋待贅言【註二十】。要之，石油工業不宜走回頭路，而處處設限，可是完全的自由化，亦非正途，唯有鬆中帶緊，緊中放鬆，或許不失為真正解決問題之道。【註釋】註一、相對於電腦資訊業，石油工業屬於高污染而低附加價值的產業，屢屢引起環保糾紛，民間的抗議聲浪久久不息，亦非當前政府所極力輔導鼓勵的行業，參閱高希均、李誠主編之「知識經濟之路」62頁至64頁（天下遠見出版股份有限公司西元2002年5月10日第一版第11次印行）。註二、政府股份在50﹪以上的股份有限公司，即屬於公營事業，司法院大法官會議釋字第八號解釋可資參照，並非所有的國營事業政府持股均在百分之百，例如台電公司即包含部分民股在內，只以百分之百的國營事業，員工於心理上感覺比較踏實，理論上亦可延緩民營化的時程。註三、反對民營化，據以維護勞工的工作權，是台灣石油工會一貫的理念堅持，每一次由該工會主導的遊行抗議活動，都脫不了這項主軸議題，在其所屬石油勞工刊物上，幾乎每一期都有反民營化之專欄。註四、民國69年8月8日雖然制定公佈了能源管理法，但是石油僅為眾多能源之一，因此我遲至民國90年10月11日石油管理法制定公布以前，並沒有一部有關石油業之專屬「法律」。在法規命令方面，僅有「石油及石油產品輸入輸出生產銷售業務經營許可管理辦法」與「油源不足時期油品配售辦法」二種，而在行政規則方面，也只有「加油站設置管理規則」、「漁船加油站設置管理規則」及「液化石油氣汽車加氣站設置管理規則」三種。註五、民國91年5月經濟部能源委員會編印之台灣能源統計年報191頁列出民國90年國內之汽油總供應量為9,197.8千公秉（1,000KL），其中國內生產8,653.3千公秉，而中油公司的生產量足以提供約八成以上的我國內需。最值得注意者，不論中油公司各工廠，抑或台塑之六輕，大多維持產能（capacity）之六成，尚有相當大之改善空間。註六、石油探勘屬於「高風險、高盈餘」的事業，能否鑽井得油，關係著探勘事業的成敗至鉅。正因其具備高風險性，因此一般國內的民間業者不可能投入此項工作，台塑即為其中的一例，該公司迄無探勘部門。然而鑒於石油探勘的高盈餘之特性，國際的大型油公司，無不設有探勘部門。為了防止石油工業民營化之後，乏人從事探勘的領域，石油基金的設置實有迫切性，俾獎勵探勘事業之發展。註七、民法債篇第二章「各種之債」已有僱傭節之規定（民法第482條至第489條），之所以還要制定勞基法，即在於維護勞工之利益，基於特別法優先於普通法之原則（中央法規標準法第16條），勞資關係優先適用勞基法之規定。註八、財團法人「中山管理教育基金會」出版之公營事業評論第一卷第四期129頁所載徐筱菁之「民營化之法律概念」一文，雖未明白就民營化的合憲性有所指摘，但是明確指出某些公任務不能執行民營化時，其變通辦法便是進行「功能民營化」（Aufgabenprivatisierung），即俗稱的「公辦民營」，這正是台灣石油工會的一貫訴求。註九、參閱張清溪、許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏合著之「經濟學的理論與實際」下冊362頁至366頁（著作者自行出版，1993年二版修訂）。註十、民營企業之彈性大、效率高，此點固為多數人所認同，但是不能因為這一點，而忽略合憲性之要求，或是其對社會各個層面之不良副作用。反之，公營事業雖有其缺點，惟不宜以一眚掩大德，至少在現行體制下，對於涉及國計民生的行業，維持公營體制具備合憲性之要求。註十一、此於行政法學上，無異以「羈束裁量」完全取代「自由裁量」，儘量減少承辦者的裁量空間，無從上下其手。如此一來，公務員豈不可由電腦機器人瓜代？晚近開發出之「電腦資訊專家系統」，即為一例，但須預先設定電腦程式，便可一個命令、一個動作，惟人腦終究無法由電腦取代，何況電腦無臨場應變能力。註十二、幅員比台灣大數百倍的大唐帝國，整個中央政府的文官僅649人，比中油總公司少了1/4。註十三、德意志帝國於西元800年，由神聖羅馬帝國皇帝鄂圖所建立，迨希特勒於二次大戰前夕掌權，則創建了第三德意志帝國，也是末代德意志帝國。註十四、在法律上，不論一個人實際上有無犯罪，只要未遭法院判決有罪確定前，任何人均是被「推定為無罪」（presumption of innocence）的，別無例外。可是公營石油公司的作法比較奇特，仍維持戒嚴心態，似乎事先假定員工有罪，與法律的精神適相反，公務員憚於做事，實屬其來有自。究極言之，與其說公營事業之無效率，係本質上使然，毋寧是源於長期法治不彰，「逼迫」員工「不做不錯」，以免「多做多錯」。註十五、就筆者曾任職採購單位親身的體驗言之，凡是欲搞鬼的長官，千篇一率事先戴上白手套，不會在文件上留下任何犯罪的罪證，而中油現場的工程人員，顯得太稚嫩，不知人間的險惡，更不知道我國法院法官欠缺人生的歷練，無法像包青天一樣，公正嚴明地斷定世界的是非善惡，無怪乎憾事連連。註十六、古典自由主義在經濟層面的主張，係採取自由放任的政策，政府應任諸民間自由行事，不予干涉。佘契爾夫人自西元1975年初在保守黨（Tory）黨魁競爭中，一舉擊潰前首相奚斯，其後又從工黨手中，奪回執政權，在位期間大力推動公營事業之民營化。註十七、中油公司編印之「我國石油業未來發展及管理制度之研究」21頁至24頁（民國82年2月出版）。註十八、前揭「我國石油業未來發展及管理制度之研究」25~26頁。註十九、前揭「我國石油業未來發展及管理制度之研究」29頁。註二十、請參閱民國91年9月15日中國時報15版面時論廣場殷惠敏所著「第三波全球化已告終結？」。

[勞工議題]石油工業的自由化與經濟管制的兩難弔詭（下）／朱言貴