石油勞工

[實習手記專題]公營事業民營化之省思/中正大學勞工關係系.莫惠棻實習手記專題

公營事業民營化之省思/中正大學勞工關係系 莫惠棻

以中油為例

(一)前言         政府部門最近加速釋出官股:今年七月交通部在國內外同步釋出中華電信13億餘股,挹注國庫600億餘元;而八月七號經濟部又拍賣中鋼官股5.7億股,接下來還要發行海外存託憑證釋出9.69億股,合計可挹注國庫350餘億元。另據報導,台灣菸酒公司(前身為公賣局)為加速民營化,將跳過公開發行採特定人競標,計畫以每股17元釋出17.8億股,釋股金額逾300億元,預計明年七月可完成民營化。台灣菸酒公司目前每股淨值20元,今年每股盈餘可達2元,吸引國外大型菸酒公司高度興趣。         我國近年財政日益困難,稅收減少而支出三級跳增加,國庫資金調度失靈,時有跳票之虞。現今政府舉債雖有流量與存量限制,但為了因應緊急事項,時常編列鉅額特別預算,並排除舉債限制。例如,九二一大地震特別預算、基隆河整治方案、擴大就業方案、SARS防治與紓困案;正在立院審議的《金融重建基金設置管理條例》,一旦通過也必須另籌數千億元資金。由於總統大選將屆,利多措施也密集出籠。在國庫捉襟見肘的情況下,政府乃以「推動民營化政策」為名,加速釋出官股,全力避免國庫跳票。         政府前述作法早有跡可循,例如中鋼及中華電信相繼更換負責人,是在政府當局強力主導下進行,其目的就是要貫徹釋股政策。中華電信董事長賀陳旦,以及中鋼董事長林文淵,都是陳總統當年「市府團隊」的核心成員。兩位董事長上任之後,均把「釋股」作為最優先任務,全力推動。          但對市場機能稍有了解的人都會明瞭,政府在短期間內大量釋股,很難賣到好價錢。例如,中華電信過去幾年每股盈餘均逾4元,第一次釋股時價格90餘元,但目前市價僅46元,本益比10倍。因而國內外投資人都等著「砍價錢」。而今年中鋼號稱每天可賺一億元,今年前七月每股盈餘達2.8元,全年篤定可賺4元,但目前市價僅24元,本益比僅6倍。依目前價格,投資中華電信並坐收現金股利,報酬率約10%,中鋼更高達15%。相對而言,目前政府發行公債的利率僅2至3%,政府此時大舉釋出這兩家「金雞母」股票,實屬「殺雞取卵」,不符政府理財的基本原則。         尤有甚者,由於國內股市胃納有限,近期中華電信與中鋼都要辦理海外釋股。為了順利賣出海外存託憑證,常常要折價發行。也就是海外投資人可以更低價格購股。真假外資「先賣後買」,進行套利操作,打壓國內股價。由於弊端甚多,不少專家建議採「全民釋股」方式進行。但主事者認為此舉大費周章,視為畏途。

        以下,本文將會以政府、工會雙方兩個角度來檢視「公營事業移轉民營化」一事,詳述為何政府力主民營化,而工會卻反對之因。(二)我國公營事業民營化概況-以政府角度來說

 1.民營化之源起   公營事業受到審計、人事、預決算等法令層層束縛,以致再優秀的人才都不易提高經營效率,在現今國際化、自由化的世界潮流下,如果不能提高其經營競爭力,實很難在全球占有一席之地。再加上國內政經環境變遷;諸如貨幣供給長期居高,國內游資充斥,政府財政收入不足以支應快速增加之公共建設投資需要、績效常受批評等因素,因此不得不加快腳步,走向民營化的道路,希望民營彈性經營方式可帶來轉穖與競爭力。2.民營化推展過程   行政院七十八年七月間核定設置「行政院經濟建設委員會公營事業民營化推動專案小組」,負責規劃及推動民營化相關事宜,旋於八月核定十九家公營事業為第一批民營化推動對象。另外,政府一方面著手修訂相關法規,一方面陸續進行公股與資產的出售作業。八十年修訂通過「公營事業移轉民營條例」;八十九年十月將原「行政院經濟建設委員會公營事業民營化推動專案小組」調整為「行政院公營事業民營化推動與監督管理委員會」;九十一年「公營事業移轉民營條例」再度修正通過,增列政府處理財務艱困公營事業民營化前專案裁減機制;另重新修訂民營化時間表,同時積極檢討各國營事業之資產經營問題。         公營事業民營化自七十八年推動至今年六月止,已完成三十一家事業及唐榮四座廠部移轉民營(見圖一),另有十七家事業結束營業(見圖二),目前尚有十八家繼續推動中(見圖三)。

(圖一)已移轉之民營事業時間表

主管機關

已移轉民營事業

民營化基準日

辦理方式

中石化公司

83年6月20日

出售股權

中華工程公司

83年6月22日

出售股權

中國鋼鐵公司

84年4月12日

出售股權

台機鋼品廠

85年5月20日

讓售資產(與特定人協議)

台機船舶廠

86年1月10日

讓售資產(與特定人協議)

台機合金鋼廠

86年6月30日

讓售資產(與特定人協議)

台肥公司

88年9月1日

出售股權

中興紙業公司

90年10月16日

讓售資產(員工承接)

台機公司

90年11月19日

讓售資產(與特定人協議)

唐榮運輸處

91年8月1日

標售資產

唐榮鋼鐵廠

91年9月1日

讓售資產(與特定人協議)

唐榮公路車輛事業部

91年9月1日

標售資產

唐榮軌道車輛事業部

91年10月16日

資產作價與民間投資人合資成立民營公司

農工公司

92年1月1日

標售資產

財政部

中國產險公司

83年5月5日

出售股權

中國農民銀行

88年9月3日

出售股權

交通銀行

88年9月13日

出售股權

中央再保險公司

91年7月11日

出售股權

交通部

陽明海運公司

85年2月15日

出售股權

台汽客運公司

90年7月1日

員工集資承接

台鐵貨搬公司

92年1月1日

資產標售(員工承接)

退輔會

液化石油氣供應處

85年3月16日

標售資產

榮民氣體廠

87年1月1日

資產作價與民間投資人 合資成立民營公司

岡山工廠

87年8月1日

標售資產

彰化銀行

87年1月1日

出售股權

第一銀行

87年1月22日

出售股權

華南銀行

87年1月22日

出售股權

台灣中小企銀

87年1月22日

出售股權

台灣產物保險

87年1月22日

出售股權

台灣航業

87年6月20日

出售股權

台灣人壽

87年6月30日

出售股權

台開信託

88年1月8日

出售股權

高雄市政府

高雄銀行

88年9月27日

出售股權

台北市政府

台北銀行

88年11月30日

出售股權

印刷所

89年12月31日

出售資產

新聞局

臺灣新生報業公司

89年12月31日

標售資產

資料來源:行政院經濟建設委員會,至92年6月為止。

 

(圖二)已結束營業之公營事業

原主管機關

已結束營業事業

結束營業日

退

農業開發處

81年2月11日

海洋漁業開發處

82年1月1日

冷凍加工廠

82年4月30日

台中港船舶中心

84年3月1日

榮民製毯廠

85年6月30日

彰化工廠

85年10月31日

榮民礦業開發處

86年4月30日

榮民化工廠

86年6月30日

楠梓工廠

87年9月30日

榮民印刷廠

88年3月31日

台北紙廠

88年8月31日

台中木材廠

89年7月31日

台北鐵工廠

89年10月31日

桃園工廠

90年12月31日

 

塑膠工廠

92年6月底。

經濟部

高硫公司

91年12月31日

資料來源:行政院經濟建設委員會,至92年6月為止。

 

 

(圖三)現行公營事業民營化進度

主管機關

事業名稱

行政院91年核定時程

推動情形

台電公司

電業法修正通過後2年內。 時程訂為94年12月底。

須俟電業法修正通過後,再執行民營化計畫。

中油公司

民營化計畫書經立法院同意後1年內。 時程訂為92年12月底。

俟立法院同意民營化計畫書後即可釋股。

台鹽公司

減資計畫奉 院核定後7至9個月內。 時程訂為92年6月底。

土地減資繳回國庫,資本額減為25億元,正辦理申請股票上市。

漢翔公司

92年12月底。

民營化計畫書報院審議,另漢翔公司設置條例仍於立法院審議中。

中船公司

92年12月底。 屆時如無法民營化,即進行結束營業,人員與事業分開處理。在手業務及機具設備資產以暫時委託經營方式逐步處理。

規劃採基隆廠、高雄廠分別同時辦理民營化,目前正接洽潛在投資人,及辦理相關作業。

財政部

台灣省菸酒公賣局

93年7月底。

已於91.7.1公司化,1年內完成民營化規劃報行政院。

中華電信公司

92年12月底。

已於89年掛牌上市,目前已釋出18.15%股權,92年繼續辦理釋股,並於國外發行ADR。

台灣鐵路管理局

93年6月底前完成公司化。 96年6月底前完成民營化。

正規劃公司化(93年6月底)計畫及改革方案,俟完成公司化與經營體質改善後,再研擬民營化計畫。

退

龍崎工廠

92年6月底。

採全部或部分土地折離,設備機具作價投資與民間合資成立新公司方式移轉民營,目前正辦理鑑價、評價及招標事宜。

榮民製藥廠

92年6月底。

採全部或部分土地折離,設備機具作價投資與民間合資成立新公司方式移轉民營,目前正辦理鑑價、評價及招標事宜。

塑膠工廠

92年6月底。

採全部或部分土地折離,設備機具作價投資與民間合資成立新公司方式移轉民營,目前正辦理鑑價、評價及招標事宜。

食品工廠

91年12月底。 91年12月底未完成民營化即結束營業。

91年12月第五次公開招標流標,92年1月14日行政院核定該廠第六次招標,於92年1月底前完成招標,若無法完成,即檢討結束營業。

榮工公司

93年6月底。 重新檢討再生計畫。

先執行再生計畫,同步推動民營化。目前該公司再生計畫書正於行政院審議中。

資料來源:行政院經濟建設委員會,至92年6月為止。

(三) 為什麼反對公營事業民營化?以工會角度來說1.暫緩民營化政策之訴求,完全跳票!         民進黨執政後,一改先前在野時對「民營化」政策的批判,不但延續且加速公營事業的私有化、關廠化,高舉『自由化』、『民營化』美麗口號,大開綠色財團入主公營事業之門,製造員工失業問題,引發諸多社會抗爭事件。         政府於90年7月8日增訂《公營事業移轉民營條例施行細則》第八條第二項:本條例89年11月29日修正施行前,已報經行政院核定對象之民營化案件,其有關民營之程序,得繼續辦理。由此可知,「暫緩民營化」政策之訴求,完全跳票!有甚者,民進黨政府執政後,分別於89年11月29日、92年1月15日修正《公營事業移轉民營條例》,90年7月18日、91年2月6日修正《公營事業移轉民營條例施行細則》。         上述修法並未如陳水扁於2000年總統大選前於白皮書所允諾的「鬆綁及改革公營事業、規範市場秩序」,反倒是大幅放寬民營條件,增加移轉民營方式。凡以其他方式銷售公股,依其他法令規定進行股轉換或公開出售公股,皆為移轉方式;公營事業公司化後,官股部份得於公司設立登記後轉讓,不受《公司法》限制。2.這幾年還要製造多少失業勞工?         政黨輪替後,公營事業移轉為民營化事業包括:中興紙業、台機公司、唐榮運輸處/鋼鐵廠/公路及軌道事業部、農工公司、中央再保險公司、台汽公司、台鐵貨搬公司、台灣新生報、台北市印刷所。另外,結束營業之公營事業有:台中木材廠、台北鐵工廠、退輔會桃園工廠、高雄硫酸亞公司。其中引發勞工陳情抗爭的有中興紙業、台機公司、唐榮鋼鐵、新生報、台汽公司、高琉公司。因此近幾年,因為民營化而裁員人數高達二萬人(見圖四)。
(圖四)民進黨執政後因民營化裁員之人數  

事業別

88年

89年

90年

91年

92年

經濟部

2041人

2864人

4662人

2128人

---

交通部

0人

281人

6548人

3912人

716人

合計

2041人

3145人

11210人

6040人

716人

3.民營化後績效一定好? 究竟「民營化」是否為公營事業改革的萬靈丹?根據立法院預算中心報告,「民營化」後事業弊端時聞,例如,遭財團炒作股票者(中華工程),資金遭挪用掏空者(台肥),高價購買土地開發弊案(台開),銀行違貸者(彰化銀行),可見公營事業「民營化」後,雖擺脫《預算法》、《審計法》、《政府採購法》與人事法規等層層束縛,卻慘遭財團追逐私利與巧取豪奪。因此,公營事業的績效問題乃是公共監督機制的不完備,而非所有權移轉民間財團即能解決。詳細民營化後事業經營的績效可參考圖五。
(圖五)移轉民營化事業經營績效  

事業名稱

民營化基準日

剩餘公股比例 (%)

八十九年度純益率

九十年度純益率

中石化

83.6.30

15.73

0.49

負25.06

中鋼

84.4.12

40.03

18.46

8.76

台肥

88.9.1

44.48

負14.16

10.82

交銀金控

88.9.13

33.48

15.08

12.24

農民銀行

88.9.3

44.99

2.56

1.44

台開信託

88.1.8

34.06

負56.82

負4.76

台灣人壽

87.6.30

29.13

2.23

4.26

台灣產險

87.1.22

27.63

2.98

2.70

華銀金控

87.1.22

37.99

6.55

5.54

第一銀行

87.1.22

36.20

5.11

4.29

台灣企銀

87.1.22

39.41

4.76

負24.26

彰化銀行

87.1.1

23.29

3.36

3.11

中國產險

83.5.5

30.60

4.78

2.32

陽明海運

85.2.15

42.62

2.37

負1.48

台灣航業

87.6.20

36.46

12.31

18.26

高雄銀行

88.9.27

48.85

負4.90

6.41

台北銀行

88.11.30

44.55

9.71

8.61

資料來源:立法院預算中心
(四)結論        就台灣經濟發展史來看,公營事業的功能在於:      1. 促進經濟發展、調整發展方向:過去缺乏民間資本的年代,國家基礎建設是由公營事業完成,例如中油、台電、電信皆是位於產業上游或能源供應的位置,並以這些基礎建設為根本,調整國家整體經濟發展方向。      2. 供應民生物資、維持物價平穩:以往水、電、汽油等日常民生物資是由公營事業進行生產,藉由國家調控,使民生物資維持一定物價水準。      3. 提供公共服務、拉近貧富差距:自民國81年至91年,公營事業總計為國庫取得2兆8735億元收入,以91年為例,公營事業收入約佔中央政府歲入五分之一強,各部會所屬三十個單位僅省農工企業、台灣書店、郵政總局、台灣鐵路管理局、榮民工程經營虧損(引用『給勞工看的台灣史』一書)。基於以上種種因素可以看出,公營事業的社會價值遠大於其經濟價值。民生和公用事業一旦被私有化,在缺乏適當完備的監督和管理機制等相關配套措施,可能會產生難以估計的社會效果。      台灣已於2002年加入WTO,為了因應加入世貿組織以後對國內經濟市場可能產生的衝擊,如何提升競爭力己成為企業永續經營的主要策略。由於公營企業身兼營利與國家政策的責任,無法有效的掌控企業的經營命脈,故其經營績效相對不佳。因此為了因應國內外政經情勢的變局,不論是公營企業抑或是公營銀行等都早己積極加入民營化的行列,如前者行政院在民國八十五年七月二十五日所發佈的能源政策中,即明確揭示能源政策的六大方針,包括穩定能源源供應、提高能源效率、開放能源事業、重視環保安全、加強研究發展,以及推動教育宣導等,而政策措施的重點包括了制定石油管理法草案,訂定油品自由化時程,推動中油民營化,以及取消油價公式等。      不論是從企業的獲利性或經營績效來看,中油在整個公營事業體系中算是有不錯的表現實績,理應繼續扮演政府政經舵手的角色,但行政院卻刻意選擇其民營化過程,顯然有其一定考量的因素。觀其緣由,可能是與其他公營事業的表現不佳有關,而這些體質不佳或經營不善的國營企業不僅合併有困難,資產處理有爭議,而且國內財團不願接手,國外資金也不願意介入;若不能即時整頓,只有走向關廠解散一途,而其所造成的社會成本可能為國家帶來更大的災害。在此情況下,行政院為了激發投資人的意願,惟有選擇經營績效較佳的公營事業著手,一旦民營化的過程順利,再來針對其他的公營事業進行民營化。因此,對於財政極度困窘的政府而言,公營事業的民營化無疑是一項極大的利基。 從整體經濟的發展來看,民營化也許是一條必須走的道路,但必須有完善的配套措施才能達到真正公營事業民營化的目的。以中油的民營化為例,油品的自由化對於企業的競爭與國家經濟的發展固然有所助益,但在經濟景氣極端不景氣的今天,對於公營事業的員工則非良策,因為自由化所帶來的競爭行為,將迫使失業的情形更為嚴重。政府過去在推動民營化的過程中,大都能符合「公營事業移轉民營條例」的規定,對離職或資遣的員工以就業輔導或第二專長訓練的方式,使因民營化而離職後的員工仍得於找到不錯的工作。而今,公營事業因民營化而離職的員工卻只能自求多福,勞工缺少了一分的保障,社會便增加了十分的問題。另方面,有些公營事業並非由經濟部所掌控,故其民營化的策略可能不適合該產業的執行,如公營銀行的職員大都具有公務人員的資格,中華電信亦有九成五以上的員工具有高普考的資格,其與國營會轄下的中船或中油等單位的員工大都由約雇或約聘的性質不同,其組成差異亦大,因此,公營事業的民營化政策是否適合所有的公營事業,仍有待商榷。      除此之外,中央政府為降低失業率,不僅大量提出利多政策,吸引外資,極力增加就業機會,特別是政府所大力推動的希望工程之主要目的在提高就業率。但公營事業為了民營化,必須走向裁員,不僅增加了失業率,而且政策上的矛盾也讓決策者難於自圓其說。也就是說,在現階段的公營事業民營化中,不僅對國家的經濟發展缺少助益,且對被資遺的員工殊為不利,對於這部分因公營事業民營化而釋出的人力,政府若能以其他的配套措施加以因應,則其成效會比較大,如高鐵工程優先採用被資遣的員工,或政府新設立的單位能夠收容更多失業人口等。      若為了提升企業的經營效力,以維持企業的永續經營,則公營事業的民營化有其存在的價值,畢竟一個公司若能因此而轉虧為營,得利的不僅是工會而是組知全體的上下。但「公營事業民營化」絕非解決政府財政困境的萬靈丹,因為若政府不能提出一套因應的模式,並對其所可能引發的失業問題或資金排擠及企業外移等問題提出對策,和工會加以協商討論,則民營化不僅無法達到預期的效果,反而會使國內的財經問題與社會亂象更為雪上加霜。為了確保公營事業員工的權益,政府宜從長遠的規劃來解決可能的問題,而不宜以頭痛醫頭腳痛醫腳的短視政見來作處理。
 

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