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[勞工權益]加速法制作業避免勞工權益落空/劍知勞工權益

加速法制作業避免勞工權益落空/劍知

        當下眾多國營事業普遍面臨一項困境,即攸關員工重大權益的事項,未以法律明文規定,而率由舊章,概版各國營事業的「內規」加以規範,使得部分國營事業員工退休、撫卹暨其他權利事項,因為缺乏法源依撳,面臨「斷炊」的命運。

        按現代法治國家,行政權與立法權最重要的分際,就是行政機關須謹守「依法行為應受法律及一般法律原則之拘束。」其下又分為兩個子原則,一是法律優越原則,二是法律保留原則。

        所謂法律優越原則,係指行政行為,不得與法律牴觸(憲法第一百七十二條),而且祗須消極的不違背法律之規定即可,故又稱為「消極的依法行政」;至於法律保留原則,則指久缺法律授權,行政機關即不能合法有效的作成行政行為,此因憲法第二十二條已將某些關乎人民權利、義務事項「保留」給立法機關,須由其以「法律」加以規定,在此一原則之下,行政行為絕不能以消極的不牴觸法律為已足,尚須更進一步,有法律之明文依據不可,是為「積極的依法行政」。

        到底哪些事項祇該「保留」給立法機關「制定」成法律,不容行政機關以「發布」行政命令的方式行之,斯為關鍵所在,亦屬本文論述的中心議題。依照中央法規標準法第五條的規定,應以法律定之的事項計有四類:一、憲法或法律有明文規定應以法律定之者,二、關於人民之權制、義務者,三、關於國家各機關之組織者,四、其他重要事項之應以法律定之者。上述一、二、三類都很明確,屬於列舉的事項,唯獨第四類「其他重要事項」,為不確定的法律概念,屬於概括的事項,而這也是比較難以釐清的一點,屢成為行政權與立法權不斷攻防的戰場,因其判斷的標準不甚明確。

        誠如上述,由於我國法制作業的落後,許多原應由法律規範的事項,迄今仍停留在事業單位以本身「內規」予以規定的層次,於行政程序法於民國九十年一月一日施行之後,便開始出現了問題,尤其該法又出現了第一百七十四條之一的增修條文,使得情況益發危急。蓋如所周知,現行各公營事業自行訂立的各項規章,充其量均為自家公司的「內」規,顧名思義出了事業機構大門,有如末代皇帝「王命不出宮門」的景象,對外就毫無拘束力可言,其既非法律,又非行政命令,頂多只是公司的「人事管理規章」,相當於勞基法第九章的工作規則,嚴格言之其法律的位階猶比勞動契約還低,究竟能發揮多大作用,可以思過半矣!

        公司的內規既不足取,而行政程序法頒行之後,我國的法制工作殆已邁向嶄新的里程碑階段,好比過河卒子,唯有拼命向前,不走回頭路。今天攸關員工權利、義務之未能及時法制化,部分原因出於立法懈怠,而部分事由則源自行政效率有待改善,以致衍生目前的窘境,導致各公營事業勞工退撫及其他權益,面臨無法可依的局面,此因依行政程序法第一百七十四條之一明定:「本法施行前,行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令,須以法律規定或法律明列其授權依據者,應於本法施行後「二年內」,以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定;逾期失效。」條文中的二年期限係「落日條款」,今年為民國九十二年,距離行政程序法民國九十年一月一日施行(該法第一百七十五條),已超過兩年,假設當初行政機關本於其職權,所訂定的公營事業員工退撫辦法,乃屬一種職權命令,自茲(民國九十二年一月一日)而後,自動失去效力。

        質言之,有關公營事業員工重要權利事宜,自從有了行政程序法的前開增修條文之後,就應及早由法律或法律明列其授權依據的法規命令來規範,甚至關於勞工的重大獎懲案件,如勞基法第十一、十二條以外的解僱除名,影響員工的工作權,不應用本公司內部的獎懲辦法來處理,其理至明。如今鑒於此等法律或法規命令俱未制定或發佈,以故不啻形同「懸空」的狀態,不著邊際。固然,以國人不守法的特性,可能一仍舊貫,沿襲往例適用舊規定,終究不足為訓,蓋舊有規定依法業已失效,豈能繼續予以援用乎?何去何從,正考驗人事部門與上級行政機關的智慧。

        本來,按照行政程序法之規定,行政命令分為兩種:一種是位階較高的法規命令(該法第一百五十條),即基於法律的授權而來;另外一種是位階較低的行政規則(該法第一百五十九條),即行政機關本於職權所作的內部規範。茲因行政程序法第一百七十四條之一的強行規定,把行政規則排除在外,凸顯出立法單位重視國家法制化的決心,也是將勞工權益向上提升的動力,但是儘管如此,尚須付之於實際的行動,才不致陷入目下「徒善不足以為政,徒法不足以自行。」的進退失據局勢。

 

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