專題報導

國營事業資產收回國有之剖析／中油公司 曹道全、 蕭慕俊

        早於91年4月13日，游揆即邀集17位產官學各界代表，成立「國家資產經營管理委員會」(以下簡稱國家資管會)，統籌政府名下閒置或低度開發的不動產、動產、有價證券等價值6兆餘元的資產，將從國營事業、非營業基金釋股，及處分非公用閒置土地開始運作。在這項政策下，財政部國有財產局將細列「國家資產統計報表」，供「國家資產經營管理委員會」執行。並召開第一次會議，討論通過設置要點及運作方式，並全面清查包括政府投資、握有股份或股權的國營事業機構及國營行局財產，達到提高資產運用績效、增加政府收入，以挹注國建六年計畫巨額資金需求。         依據游院長對國家資產經營管理委員會第一次委員會議的致詞稿時指出，國家資產因分散由各機關經管，導致國家資產廣泛存在低度利用、閒置、被佔用及不當利用的情形，致使政府坐擁龐大資產，卻又背負高額負債。因此，行政院決定成立國家資產管理委員會，作為國家資產的統合管理機制，更有效的來經營國有資產，為國家節省開銷並創造收入。成立該委員會主要功能如下： 一、管理一元化； 二、使用合理化； 三、財產經營透明化； 四、彌補財政缺口，紓緩國家財政壓力。其主要任務如下： 一、國有非公用財產處分收益之督導。 二、公用財產取得、管理、使用、收益之協調及督導。 三、公用財產變更為非公用財產之協調及督導。 四、特種基金經營管理之協調及督導。 五、國營事業資產取得、處分之協調及督導。 六、其他有關國家資產政策及經營管理事宜之協調及督導。         根據行政院的說法，台灣國有財產總值高達6兆餘元，但90年度財產收入繳庫卻只有364億元，因此行政院希望透過「國家資產經營管理委員會」的積極介入與運作，達到提高資產運用績效、增加政府收入，以挹注國建六年計畫巨額資金需求。政府作莊國營事業成為刀鉆之肉－員工生計比不上弭平政府財政虧空重要         執政需要選舉的勝利，為求能勝選，新政府在增加社會福利支出、不增稅的承諾，以及發行公債舉債額度有限的情況下，以處分國家資產來增加財政收入、維持國家財政收支平衡已成為簡易必然手段。透過該委員會及相關機制來處分國營企業與國有土地等資產，將可填補入不敷出的窘境。在此之前，電業石油業自由化、台汽台鐵民營化、高速公路民營化、支用核四後端營運基金代墊國營企業再生方案等政策立場的背後，其實都有著處分國家資產的脈絡可尋。         面對資產的處理，作為國家資產的主要管理者的財政部與資產運用的經濟部、交通部，自然成為國家資管會中最吃重的角色。         游揆曾要求委員會在一年內全面檢討現行九十七個非營業基金的存廢問題，其中包括總額高達五千億元的國家金融安定基金，以及一再引發爭議的開發基金。此外，對於將移轉民營化的國營事業及行庫，也應將非營業必需的資產，繳回國庫以作更積極有效的運用。         事實上，財政部對於非營業基金部分的處理，目前是傾向暫時不考慮裁併或整合，而是以釋股方式增加盈餘繳庫。因此，資產整合行動的目標自然針對國營事業而來，對於國營事業影響較大是不少不動產將由國有財產局(簡稱：國產局)來接管，國產局也將針對閒置或低度開發的不動產，進行清查並決定是否出售、出租，或開放供民間利用。根據相關媒體的報導，行政院將以「資本適足化」為原則，讓即將民營化的國營事業只帶走所需的資產，所持理由有二：         一來是公司太大，無法展現績效，不利經營。         二來是資產太多容易有流弊，讓公司經營階層藉機在股票市場炒作，對公司的健全經營反而不利。 從最近該委員會的決議來看，即將在明年六月底民營化的台鹽，原本擁有多達七千多公頃土地，目前，行政院確定只給六十九公頃，其餘都要繳回中央。另外，正公開徵求董事長的中華郵政公司，在全省共有三百多個郵政據點，民營化時，也不會讓他們全部帶走，甚至可能要求其先繳回一大部分，再由政府租給公司使用。預定在九十二年底民營化的中華電信，在全省擁有可觀資產，政府也會比照此一模式，收回部分土地、房舍。至於赫赫有名的「大地主」台糖，政院甚至評估將其切割為二家公司，資產的部分留下來，只讓員工和營業部門所組成的公司民營化。這樣的作法對嗎？員工的將來在那理？官員的話能夠相信嗎？假「有效管理、資產透明」之名，行變賣之實         為能達到更有效經營國有資產，節省國家開銷與創造收入的目的，成立「國家資產經營管理委員會」來作為國家財產的統合管理機制，並賦于管理一元化，使用合理化，財產經營透明化，彌補財政缺口、紓緩國家財政壓力等等功能，應有其必要。但就現實層面來考量，彌補財政缺口、舒緩財政壓力恐怕才是該委員會的主要目的。 但是，經由處分國家資產的手段來挹注政府財政困境，有兩種危機是當前政府應該注意的：         第一、私有化僅能治標卻無法治本，因為能處分的國家資本總有用盡一天，屆時政府仍需面對稅收與社會福利支出的取捨，無異於「殺雞取卵」；         第二、部分國營事業私有化的結果，將限縮國家積極介入經濟活動的調節功能。一旦交通、能源、電信、水電、教育及醫療等事業被私人資本所主導，政府與百姓眾間的經濟關係將質變成資本家與消費者的經濟關係，百姓基本生活的必要條件將被消費及市場邏輯所取代，而所得分配及社會安全將被經營效率及超額利潤取代。         雖然，政府財政面臨困窘，諸多建設只好停頓或延宕，但藉由不斷擴大借債額度或變賣國家資產也不是好辦法，畢竟殺雞取卵後，將再也吃不到自家的雞蛋了。         國家資產管理委員會的決議合法嗎？－組織定位未明、沒有執照就先營業         照理說來，類似「國家資管會」這樣的組織，應該必須先經過立法院立法通過，成為合法組織，才能開始運作，但從政府目前的組織來看，「國家資管會」顯然是個黑機關，而且沒有執照就先營業。           要處理國家資產資源的委員會，若由官方來組成主導，很難不賠本，民營或企業化控股公司的型態才能追求最大的利潤。而國家資產管理委員會只是上層的決策機關，顯然是一部多頭馬車，管理功能並不存在。         面對如此龐大的國家資產要全盤瞭解，同時對各類不同資產進行總整理及歸類，除了企業界的專家參與外，更要花長時間進行全盤的計劃與規劃，才能更有效的經營國家資產，以官方型式主導的「國家資管會」，不逐一檢討每筆資產的用途及功能，而以包裹方式處理資產決議，對於資產的經營怎麼能較企業的經營要來得好？真是令人費解。另外，每年更需要花費龐大的人力、財力來保養、維護這些國有資產，錢從那裏來？人從那裏出？也另人難以瞭解，難不成資產收歸國有後，原先的公司還要負責保養、維護以及辦理相關手續，果真如此，這樣合理嗎！。資產回收的決議是否符合法令的要求？－違法的舉措將成為其他企業掏空資產的藉口         除了「國家資管會」定位曖昧不明外，此種強迫資產收回國有的作法是否有符合法令的要求進行。         依據總統九十一年四月二十四日華總 （一）義字第○九一○○○七五六四○號令修正公布的國有財產法第四條的規定。             將國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。其中規定為公用財產者有：             一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財                     產均屬之。             二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。             三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組                     織者，僅指其股份而言。         至於非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。         也就是說，係屬國營事業為公司組織者的中油公司，僅其股份為公用財產。中油公司之資產均為「私法人」之財產。當初編審條文時，即有考慮用以區隔、避免違反依公司法來申請成立之國營事業公司。「國家資管會」以一只行政命令對於台糖、台鹽、中油等公司組織形態的國營事業進行資產國有的舉措是否有違反國有財產法、公司法之規定？果真如此，這樣全台灣的公司或集團可否比照辦理，掏空所屬子公司或相關集團之財務而不須受罰。公司法 第二百三十六條          固定資產重估價值，須依法辦理之。有價證券及存貨之溢價，非至實現不得入帳。公司法 第二百三十八條         下列金額，應累積為資本公積：         一、超過票面金額發行股票所得之溢額。         二、每一營業年度，自資產之估價增值，扣除估價減值之溢額。         三、處分資產之溢價收入。         四、自因合併而消滅之公司，所承受之資產價額，減除自該公司所承擔之債                 務額及向該公司股東給付額之餘額。         五、受領贈與之所得。         另外，這種對於「私法人」回收其財產的作法已明顯違反了憲法第十五條人民之生存權，工作權及財產權，應予保障以及第二十三條以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之等條文之宗旨。         憲法與國有財產法均未有適當條款可資引用將國營事業資產收歸「國有」或「公用財產」，政府的如此作為將對於台灣的企業起仿傚的作用，屆時，政府將如何伸張公權力來保衛人民的生命、財產。結論         「前人種樹、後人乘涼，前人拔樹、後人曬太陽」，祇不過政府可曾想過在過度處分國有資產的後遺症，諸如：英國首相佘契爾夫人在任期內大搞民營化與處分國有資產，使得在一九九七年後的英國工黨首相布萊爾執政面臨困境，殷鑑不遠正值得我們警惕而非效顰的教材。         國家資產的運用與管理，既要考量國有企業的經營空間與配合意願，也牽涉到未來龐大的維修經費及稅費，更應提出保障員工的工作權益的對策，並要督促國營事業加緊開發、擴大利用這些資產來挹注政府財政收益，減少財政壓力。因此，除了強調其重要性之外，更應兼顧理想與現實，在穩定中尋找雙贏、三贏對策才是正途。 感言         面臨財政的困窘，「國家資產的運用」結合「民營化」已演變成一個「雞生蛋，蛋生雞」的兩難困境，如果國營事業民營化的理由是為了讓國營事業更有活力、競爭力，讓民間企業能更有效運用國家資產，難以令人信服的是，為什麼政府優先拍賣的，卻都是一些賺錢公司。         今年以來，政府拍賣中國國際商銀給交銀金控，國庫進帳二百六十五億元，九十一年十二月十七日再拍賣中華電信十三億股，國庫進帳六百五十三億元。這兩家金雞母型的國營事業，為國庫進帳近一千億元，但代價是未來將不再下蛋，就是可用的蛋也會越下越少，失業的國營事業員工將會愈來愈多。奇怪的是，一些瀕臨倒閉的國營事業如高雄硫酸錏和中船的資產，卻到現在都沒有處理掉。 具有壟斷性質並因而賺錢的國營事業一旦民營化之後，不再負擔任何政策責任，可能發生什麼樣的後遺症？政府將缺乏對能源、經濟與基本民生調節的機能與工具，這樣的情況，當然也可能發生在未來中華電信、台糖、中油、台電等國營企業民營化的過程中。         各位會員，政府的財政不好，難到是國營事業的過錯？國營事業民營化是整頓國營事業的萬靈丹嗎？資產收回國有真得會增加經營效益嗎？這些辛苦薄利的員工怎麼辦？資產回收的國營企業，經民營化後會有前途嗎？企業化之後的國營事業，必需徹底釋股投入自由市場的完全競爭嗎？感謝賴前總處長適存的殷切指導 與說明講解，本文才得以完稿付梓！

「國家資產經營管理委員會」成立初期全體委員會名單

國家資產管理委員會部份決議

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