專題報導

參加「2015國際勞動基準與貿易自由化種子培力營」活動紀實／訓練處

壹、前言        面對席捲而來的經濟全球化浪潮，國內傳統的勞動法規似乎已不敷應付跨國資本與貿易協定中對於勞動權益之保護。據此，本會與國立中正大學勞工關係學系合辦「2015國際勞動基準與貿易自由化種子培力營」，並推派沈常理筱莉、陳理事柏霖、曾代表宜聖、林代表春凱、李代表柏翰、訓練處王處長全毅及第三分會許理事順義、劉監事智凱、訓練組李組長佳政參加。本次研習活動特別邀請ILO(International Labour Organization)卸任官員Constance Thomas擔任授課講師，主持人則由國立中正大學勞工關係學系劉黃教授麗娟、中央警察大學葉教授毓蘭及中國文化大學陳教授正良擔綱，課程涵蓋國際勞工組織之運作概況與八項核心公約，並特別規劃個案研習與協商角色模擬演練，聚焦於自由貿易協定( 雙邊或多邊) 對於企業與勞工權益之影響，從國際勞動基準之面向切入分析與討論，瞭解其制定之原則與內容於變動中的工作世界，勞動立法與基準訂定該如何與時俱進？舉辦本研習營期望培力工會能充分掌握如何監督自由貿易之簽訂與執行及保護，以因應貿易自由化之衝擊與挑戰。茲筆者將研習的內容作重點摘要。貳、ILO組織概況一、歷史沿革        國際勞工組織( I n t e r n a t i o n a l La b o u r Organization，簡稱ILO) 成立於西元1919 年。        在第一次世界大戰結束之後各國於凡爾賽簽訂和約時，都認為世界和平的基礎必須來自於社會公平，因此ILO成立的宗旨即是通過實現尊嚴勞動(decent work) 的目標來促進社會正義和消除貧困，核心概念包括重視個人的尊嚴、經濟和社會的發展及世界的和平與穩定，成為當時國際聯盟時代的一個專屬組織。二次世界大戰後，世界的秩序重建，多個國際聯盟時代的專屬機構幾乎瓦解，ILO是唯一倖存的組織，1945 年成為聯合國設立的第一個專門性機構，並於1969 年獲得諾貝爾和平獎，總部設於瑞士日內瓦。自二次大戰結束後，ILO長期在關注國際人權法的發展上扮演相當重要的角色，並於20 世紀所建立的一系列全球性和區域性之國際規範與監督機制中具有舉足輕重之地位。二、組織運作與監督機制         ILO主要由三個機關組成：國際勞工組織大會(International Labour Conference, ILC)、理事會(Governing Body, GB) 與國際勞工(International Labour Bureau)。出席國勞大會的成員即是所屬會員國依政、勞、資按2： 1： 1 的比例方式推派代表出席。ILC為國際勞工組織的最高權力組織，每年六月舉行一次例行性集會，主要任務為審核預算、修訂公約與建議書，以及決定ILO的政策方向與方案制定； GB為國際勞工組織的執行機關， 負責平日推動方案與執行預算，排定年度大會議程，決定ILO勞動基準之制、修訂方向及其技術性合作細節，並監督ILO政策與大會決議之執行；國際勞工局則屬於ILO的秘書處組織。值得一提的是，國際勞工組織在發展上有一個迥異於其他國際組織的特點，即其乃建立於獨特的三方架構(tripartitism)之上，目前由來自175 個國家的政府、雇主組織和工人組織的代表組成並共同參與，透過三方協商的機制，彼此消除歧見，尋求對於社會與經濟目標的共通點。這些獲得通過的基準具有一定程度的普世性，並適應各種不同的經濟與社會情況，與各種人權緊密相牽連，作為穩固經濟與社會權的基礎。

       國際勞工組織主要的行動手段， 乃是以通過公約(Convent ions ) 及建議書(Recommendations) 的方式建構國際勞動基準。公約類似條約，一旦經批准，就具備國際法的約束力，各會員國即負有公約上的義務。建議書則是與公約具有同等的權威性，但無需批准，係屬指導原則或更高的標準。在建構國際基準後，當然需要一套完整的監督機制，促使會員國將國勞基準納入 其國內法中，如此才能真正落實國勞基準。監督機制有包括兩種：其一屬於一般監督機制，即規定已批准公約的會員國，需定期提交報告( 憲章規定是一年提交一次，但實務上是一至五年)。接著這份報告將交由「公約和建議書實施專家委員會」(Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations ,CEACR)來審查，這些年度報告中如係屬於一些技術性問題或其主要爭點尚待釐清時，CEACR將會逕行直接要 求(Direct requests) 各國補充資料；至於年度報告中某些特別嚴重或持續未改善的違反公約義務之情形，將列入觀察報告並公開刊載於有關專家會議之年度評估報告中，嗣後再由三方共同參與的「基準實施大會委員(Conference Committee on the Application of Standards)」進行討論，在評估過程中得邀請當事國代表列席說明，若是特別嚴重違反公約而未見持續改善者，將落入國勞大會報告中的「特別段落」(Special paragraphs)，屆時將可能會被取消國際貿易間的某些優惠措施(歐盟及美國採行，但受到WTO反對)。除了一般監督機制外，亦可採用特別監督手段審理，政府、勞工及雇主團體可針對未遵守已批准公約的事實提出申訴，申訴案件一旦成立之後，國際勞工組織將著手進行處理，並隨時追蹤調查改善的進度，不會讓案件輕易消逝，值得注意的是，該制度的設計特色在於對非ILO的會員國亦得提出控訴。三、八大核心公約(Conventions)與四項人權原則        在80 年代末期至90 年代初期，國際勞工組織提倡應優先致力於有關結社自由、強迫勞動、平等就業及機會平等、童工等八項公約的基本原則與權利，攸關這些權利的公約如下：        (一)第29號：1930年通過「強迫勞動公約」             (Forced Labour Convention, C29)。        (二)第87號：1948年通過「結社自由和保護組織權利公約」             (Freedom of Association and Protection of the Right to              Organise Convention, C87)。        (三)第98號：1949年通過「組織權利和集體談判公約」(Right to              Organise and Collective Bargaining Convention, C98)。        (四)第100號：1951年通過「男女勞工同值同酬公約」(Equa l             Remune r a t ion Convention, C100)。        (五)第105號：1957年」通過廢除強迫勞動公約」(Abolition of             Forced Labour Convention, C105)。        (六)第111號：1958年通過「就業和職業歧視公約」(Discrimination             〈Employment and Occupation〉Convention, C111)。        (七)第138號：1973年通過「最低年齡公約」(Minimun Age              Convention, C138)。        (八)第182號：1999年通過「最惡劣形式的童工勞動公約」(Worst              Forms of Child Labour Convention, C182)。        上述基本公約的內容主要是揭示國際勞工組織憲章的基本原則，而1998 年的「工作中基本原則與權利宣言及其後續工作」(Declaration on Fundamental Principles andRights at Work and its Follow-up) 則是一項具有促進功能的規範，其所採取的策略方向與基本公約不同。宣言所採的方法是以技術合作的方式，協助各國遵守基本原則與權利的規定，每年並針對四項人權原則中之一項公布一份全球性報告作為評估的工具，以釐清國際勞工組織技術合作的目標及瞭解過去期間所達成的目標，為該宣言樹立了一項關鍵性的里程碑，四項人權原則如下：       (一)自由結社及集體談判權(Fr e edom of association and the right             to collective bargaining)。         (二)消除強迫或強制性勞動(The elimination of forced or compulsory             labour)。       (三)消除童工(The abolition of child labour)。       (四)消除就業與職業歧視(The elimination of discrimination in             respect of employment and occupation)。參、勞動人權面對全球化與貿易自由協定        究竟國際勞工組織該如何實現社會正義?國勞基準該如何影響各國使其更關注勞動人權？主要有兩種途徑，其一是國際發展機構，主要是聯合國各部會與開發銀行；其二則是透過國際貿易協定( 雙邊或多邊的)。一、國際發展機構        在第二次世界大戰前，人權的概念並不在ILO或國際聯盟的議程中，直到1944 年的《費城宣言》揭示：「所有人，無論種族、階級或性別，均有權利於自由與尊嚴、經濟安全與平等機會之條件下，追求其物質福祉與精神發展」，此後人權始在國際聯盟間奠定地位，並於1945 年的聯合國憲章和1948年的人權宣言中獲得迴響。1997 年施行的聯合國改革計畫，秘書長要求聯合國的所有單位將他們職權架構下的各種活動和計畫皆人權主流化，2009 年聯合國下的機構建立了聯合國發展人權主流化機制，原則上所有 會員機構將人權之考量納入其協助和其他計畫。據此，當聯合國系統開始採用此規範時，國勞基準對國際人權的表達將產生影響力，但目前這一切都還處於尚未完全成熟的發展階段。事實上，國際金融機構關於國勞基準的發展各不相同，例如世界銀行(World Bank)，是一個大部份由經濟學家所組成的機構，以促進經濟發展為其職權，主張經濟發展與人權維護是背道而馳的；而美洲開發銀行(Inter-American Development Bank, IADB)則是主張放棄投資未遵守國勞基準的國家的開發案； 亞洲發展銀行(Asian Development Bank, AsDB)則承諾考慮在所有亞行業務執行勞工的基本權利，但未付諸實行； 國際貨幣基金組織(International Monetary Fund,上述基本公約的內容主要是揭示國際勞工組織憲章的基本原則，而1998 年的「工作中基本原則與權利宣言及其後續工作」(Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-up) 則是一項具有促進功能的規範，其所採取的策略方向與基本公約不同。宣言所採的方法是以技術合作的方式，協助各國遵守基本原則與權利的規定，每年並針對四項人權原則中之一項公布一份全球性報告作為評估的工具，以釐清國際勞工組織技術合作的目標及瞭解過去期間所達成的目標，為該宣言樹立了一項關鍵性的里程碑，四項人權原則如下：        (一)自由結社及集體談判權(Fr e edom of association and the              right to collectivebargaining)。        (二)消除強迫或強制性勞動(The elimination of forced or              compulsory labour)。        (三)消除童工(The abolition of child labour)。        (四)消除就業與職業歧視(The elimination of discrimination in              respect of employment and occupation)。 參、勞動人權面對全球化與貿易自由協定        究竟國際勞工組織該如何實現社會正義?國勞基準該如何影響各國使其更關注勞動人權？主要有兩種途徑，其一是國際發展機構，主要是聯合國各部會與開發銀行；其二則是透過國際貿易協定( 雙邊或多邊的)。一、國際發展機構        在第二次世界大戰前，人權的概念並不在ILO或國際聯盟的議程中，直到1944 年的《費城宣言》揭示：「所有人，無論種族、階級或性別，均有權利於自由與尊嚴、經濟安全與平等機會之條件下，追求其物質福祉與精神發展」，此後人權始在國際聯盟間奠定地位，並於1945 年的聯合國憲章和1948年的人權宣言中獲得迴響。1997 年施行的聯合國改革計畫，秘書長要求聯合國的所有單位將他們職權架構下的各種活動和計畫皆人權主流化，2009 年聯合國下的機構建立了聯合國發展人權主流化機制，原則上所有會員機構將人權之考量納入其協助和其他計畫。據此，當聯合國系統開始採用此規範時，國勞基準對國際人權的表達將產生影響力，但目前這一切都還處於尚未完全成熟的發展階段。事實上，國際金融機構關於國勞基準的發展各不相同，例如世界銀行(World Bank)，是一個大部份由經濟學家所組成的機 構，以促進經濟發展為其職權，主張經濟發展與人權維護是背道而馳的；而美洲開發銀行(Inter-American Development Bank, IADB)則是主張放棄投資未遵守國勞基準的國家的開發案； 亞洲發展銀行(Asian Development Bank, AsDB)則承諾考慮在所有亞行業務執行勞工的基本權利，但未付諸實行； 國際貨幣基金組織(International Monetary Fund,能力從事國際勞動事務，應考量從務實參與及人權角度讓台灣有實質參與ILO之機會，因此應以國勞公約的普世原則以及組織目標，以及國勞組織對於全球勞工運動及社會民主有強烈使命為基礎，讓台灣參與國際勞動事務的論述回歸到基本人權的訴求，可能是一項有效且務實的策略。在此思維下應積極建構台灣參與ILO與國際勞動事務的資源地圖： ( 一) 自動遵守國勞核心公約及落實產業民主化為台灣實質參與ILO之最具說服力資源； ( 二) 培育政、勞、資三方參與國際勞動事務之人才； ( 三) 有效支持勞雇團體參與國際層級、產業別及亞洲地區之會務及交 流、參訪等活動； ( 四) 善用資訊科技開發國際參與及網絡建立之管道。若能善用此四大策略，應可讓台灣的人權訴求奠基於國勞組織之憲章與公約精神，及強化現階段之實質參與能力，避免陷入政治化之會籍爭議，建立人權導向的政、勞、資三贏國際參與的策略，期望早日突破台灣參與ILO會員國的問題。伍、小結與省思        尊嚴勞動(decent work) 為尊重基本勞動權利的核心支柱，也是國際勞工組織所要倡導推廣的理念。ILO的勞動基準雖然在全球越來越被廣為接受，但其最常為人所詬病的，就是缺乏將「社會條款」納入其監督機制之中，導致勞動人權的概念易流於道德呼籲的形式而無實質的影響力。為此，雖然美國及歐盟在自由貿易協定中採行以符合勞動基準為貿易優惠的條件，但須注意的是，面對實力強大的國家或區域經濟組織所簽訂的自由貿易協定，通常是以大國的利益為參考基準，小國往往沒有協商的空間，以至於國家主權有 逐漸喪失之虞。面對國際經濟競爭的壓力，我國應加速經濟改革，敦促國內相關制度、法規及政策與國際接軌，但在提升國家整體競爭力與調適力的同時，更應注意對外貿易爭取公平競爭的地位，以及勞動權益的保障如何彰顯。例如在自由貿易協議的簽訂前，勞工團體應強烈要求政府須事先作經濟效益及勞工權益衝擊的評估，並增加勞工團體的參與度，提高其作業的透明度，避免政府以追求經濟發展之名，犧牲勞工的基本權益；再者，應監督由政、勞、資三方架構組成的社會對話機制的運作是否公正，避免勞資協商的天秤再次向資方傾斜，造成勞工權益的損害。陸、參考資料來源一、活動手冊及課程資料( 含PPT)。 二、國際勞工組織網站http://www.ilo.org/global/lang--en/index.htm。 三、國立中正大學勞工關係學系網站 http://labor.ccu.edu.tw/main.php。