<文接426期>

  理論也認為,榨取式政治制度下的成長譬如中國,無法帶來持續的成長,有可能會後繼無力。在這些案例之外,還有許多不確定的地方。例如,古巴有可能會轉向廣納性制度,經歷次重大的經濟轉型,但也有可能躊躇不前,仍然死守著榨取式的政治及經濟制度。亞洲的北韓及緬甸的情形也一樣。

  因此,就算我們的理論為制度的改變、改變之後的結果以及這種改變的本質小差異及偶然性提供了思考的工具,想要做成更為精確的預測仍然有其困難。

  要從富裕與貧困之根源這樣廣泛的解釋當中擬訂政策建議,有必要更加留心謹慎關鍵時期的影響,其關鍵在於「現行制度」,因為社會如何回應個政策的介入,完全要看當時在位的制度。當然,我們談的是國家如何追求繁榮富裕將國家的制度從搾取式的轉型成為廣納式的。但從一開始要做到此轉型並非輕而易舉。首先,光是惡性循環就足以說明制度之改變絕非看起來那麼容易。尤其特別的是,榨取式制度會戴上不同的假面自我複製,寡頭鐵律就是如此,穆巴拉克總統的榨取式政權雖然在2012年2月遭到人民推翻,卻不能保證埃及從此就可以走向比較廣納性的制度。相反的,搾取式制度仍然可能複製自己,完全不把民主運動的活力與期望放在眼裡

  其次由於歷史的道路是偶然的,現行的制度差異與關鍵時期的交互作用,到底會導致更廣納或更榨取的制度其實很難預料。

◎致命的吸引力—威權式成長

  威權式成長在台灣經濟成長過程中,也曾發揮了重要功能,國家傾全力做建設,從進口替代轉型到出口成長,國共對抗的歷史在其間扮演了重要角色,政治壓力迫使統治者不得不由威權家長式的統治慢慢轉化成多元民主的政治;中共鄧小平的經濟改革開放相對於此,經濟或許是慢慢轉向廣納型,由於開放後有太多成長的空間,雖然政治仍滯留在榨取型,其經濟成長仍能取得亮眼的成果,但威權式的成長也有其限制,等到限制對成長出現了影響,政治再不做轉型,中國的富強夢就有可能逐漸散去…。

  如前所揭示的,這種榨取式制度下的成長模式是可能的,對許多國家而言,甚至是最有可能實現的劇本,特別是一些中央集權已經做到相當程度的國家,從高棉及越南到蒲隆地、衣索比亞及盧安達。但很明顯的是,一如所有榨搾取式制度下的成長,這種成長是無法長久的。以中國為例,成長的過程是立基追趕效應(catch-up)、輸入外國技術,以及輸出低端產品,這成長可能會維持一陣子,但也可能無以為繼,特別是中國達到中等收入國家的生活水平時。對中國共產黨以及愈來愈有權力的經濟菁英而言,未來數十年他們或許還有可能繼續大權在握。但如果是這樣的話,具有創造性破壞及真正創新精神的成長就無法出現,中國令人刮目相看的成長就將逐漸萎縮。然而,這種結果絕非註定的,如果中國在其榨取式制度下的成長達到極限之前轉變成為廣納性的政治制度,還是可以避免的。

  中共總理溫家寶就曾提出警告,經濟成長將遇到瓶頸,除非政治改革立刻上路。我們認為溫家寶的看法是先見之明,儘管有人懷疑他的誠心。但西方卻有人不認同溫家寶的說法。他們以為,在持續經濟成長上,在廣納性的經濟及政治制度之外,中國走出了 一條另類的道路,亦即威權式的。但他們錯了。我們已經明白,中國之所以成功,其根源在於跳脫死硬的共產黨經濟制度,為生產及貿易的增加提供了誘因。

  另一種支持威權式成長的理論雖然承認其本質並非可取,但卻宣稱威權統治只是過渡而已。此一觀點可以追溯到一項政治社會學的經典理論,亦即李普塞(Seymour Martin Lipset)提出的現代化理論主張所有的社會在成長的過程中都會走向更現代更開發與更文明特別是會朝向民主發展認同此一理論的人會說,廣納性制度就和民主一樣,是成長過程的副產品,會隨著成長而出現。此外,儘管民主政治和廣納性政治制度不是同一個東西,定期選舉及開放的競爭還是會促進廣納性政治制度的發展。其他的現代化理論也宣稱,高教育水平的勞動力很自然地會導致民主及較優質的制度。另外還有後現代式的現代化理論,《紐約時報》專欄作家弗里曼(Thomas Friedman)甚至這樣說:一個國家一旦有了夠多的麥當勞,民主政治和制度就會應運而生。所有這些都描繪出一幅樂觀的美景。過去六十年中,多數國家,甚至許多搾取式制度的政權,都見證了勞動力的教育程度提升,因此,勞工所得及教育水平持續升高,如此一來,所有其他的好事情,諸如民主、人權、公民自由及穩固的財產權也都會隨之而來。

  但面對失敗國家榨取式制度的主要問題,現代化理論既不正確也沒有幫助。現代化理論最強有力的論據之就是,富裕國家都是那些擁有民主政治、尊重民權與人權、有著運作良好的市場及廣納性經濟制度的國家。然而把這種推論拿來支持現代化理論,根本就忽略了廣納性經濟及政治制度對經濟成長的重要影響。有著廣納性制度的社會,是經過逾三百年的成長,今天才會變得相對富裕。由此可以讓我們清楚知道其間畢竟還是有差別的:過去建立廣納性經濟及政治制度的國家,雖然花了好幾個世紀才成就可長可久的經濟成長,而威權式統治只花了六十年或百年就達成更為快速的成長,但卻不像李普塞的現代化理論所宣稱的,因此變得更為民主。其實這並不令人意外。榨取式制度下的成長之所以可能,關鍵在於成長本身與這種制度並不是不相容的,相反的,掌控搾取式制度的人不但不會把成長看成威脅,反而會將之看成是有利於統治的助力,諸如加彭、俄羅斯、沙烏地阿拉伯及委內瑞拉,往往也不會使這些威權統治發生根本的轉型,走向廣納性制度。

  歷史紀錄對現代化理論更為無情。不少相當富裕的國家都成了獨裁政權及搾取式制度的幫兇。20世紀前半葉,德國及日本都是最富裕最工業化的國家,人民的教育水平也非常高,但這切卻無法阻止國家社會黨(納粹)在德國的興起,也檔不住日本軍國統治透過戰爭擴張領土的野心,使兩國政治及經濟制度都180度大轉彎地走向了榨取式制度十九世紀時,得全世界資源價格飛漲之力,阿根廷也是世界上最富有的國家之其富裕甚至可以和英國媲美,人民的教育水平也是拉丁美洲最高的,但相對於拉丁美洲大部分地方,其民主與政治多元卻不見得成功,政變接二連三,甚至民選元首也成了貪婪的獨裁者。

  所有這些例子在在說明了幾個重要的觀點。首先,威權統治(中國榨取式政治制度)下的成長雖然可以持續一段時間,但少了廣納經濟制度及創造性破壞之支撐,勢將無法轉型成為持久的成長。其次,不同於現代化理論的主張,我們不認為威權式成長會代來民主與廣納性的政治制度。其三,就長久而言,威權式成長既非人民所願也不可行,因此國際社會不應予以鼓勵,使其不致成為拉丁美洲、亞洲及下撒哈拉非洲的模範,許多國家之所以會選擇這條道路,其實只是因為它符合經濟及政治菁英階層的利益。

◎繁榮富裕不是設計出來的

  對於如何「解決」貧窮問題,「無知假說」早有現成的建議:我們雖然無知,英明睿智的領袖與決策者卻可以帶領我們走出來,只要提供正確的建議,讓政治人物相信好的經濟理論,便可以在世界上「設計」繁榮。事實上,減少市場失靈並鼓勵經濟成長的政策最常碰到的阻礙並非無知的政客,而是社會的政治與經濟制度加諸於他們的誘因與限制。然而,無知假說迄今仍然主宰西方決策圈的高層,他們幾乎完全不管別的東西,只在乎如何設計繁榮。

  設計之說通常有兩種模式。其一,是國際組織如國際貨幣基金組織經常提倡的,他們認為貧窮是經濟政策及制度的產物,因此由這類國際組織提出套改善措施,誘使貧窮國家接受〈華盛頓共識就有套做法)。這類改善措施主要著眼於高度敏感事務,諸如總體經濟的穩定,以及看似吸引人的總體經濟目標,諸如政府部門規模的瘦身、靈活的匯率及資本帳自由化。同時也著眼於更傾向個體經濟的目標,諸如民營化、公共服務效能的改進此外或許也會提出建議,諸如加強反貪腐措施以改善政府運作。雖然就本身來看這些改革都是合理的,但華盛頓、倫敦、巴黎及其他地方的國際組織卻還是味埋在錯誤的觀點中,無法認清政治制度的角色以及它們加諸於決策的限制。國際機構威脅利誘貧窮國家接受較好的政策及制度企圖設計經濟成長,之所以無法成功,並非貧窮國家領袖的無知,而是因為沒有從脈絡中去解釋為何壞政策與壞制度在此生成。因此再好的政策既沒被採用也沒有落實,要不然就是徒具虛名。

  另外種設計富裕繁榮的途徑今天尤其流行。這派的人承認,要把個國家從貧窮拉拔到繁榮絕非夕之功,甚至花個幾十年也不見得奏效。所以他們宣稱,許多「微型市場失靈」可以經由優質的建議獲得矯正,如果決策者善用機會的話,還是可以獲致繁榮。這派的人宣稱,在貧窮國家,微型巿場失靈無所不在,譬如存在於教育體系、衛生保健服務以及巿場組成的方式。沒錯,情形確實如此。但問題是,這些微型市場失靈只是冰山的角,只是榨取制度下社會運作深層問題的症狀而已。貧窮國家的總體經濟政策不良絕非巧合,同樣的,他們的教育體系失調也絕非巧合。這類的市場失靈絕不能單獨歸咎於無知。應該要執行良善建議的決策者及官僚,本身或許就是問題之所在,而負責的人沒有優先解決貧窮的制度性原因,即使企圖改正這些效能不彰的事情,最後可能正好導致完全相反的結果。

  要打破貧窮的循環,只有靠廣納性經濟及政治制度才有可能。外援在這方面通常幫不上什麼忙,而且目前用的方法也不對。重要的是要理解世界上不平等與貧窮的根源所在,才不至於對錯誤的承諾抱持任何希望。既然根源在於「制度」,在接受國既定制度的架構內,外援其實不太能做什麼以剌激持續成長。既然廣納性經濟及政治制度才是關鍵所在,利用現有外援,至少是其中部分,去促進這方面的發展,應該是有用的。如我們所見,由於有條件的外援要求現任統治者讓歩,因此並不能解決問題。因此,反過來施為,用外援把權力圈之外的團體及領袖帶進決策過程,讓廣大人民得到權力,或許還比較有結果。

賦權

  1978年5月12日,巴西聖保羅州聖伯納多市史卡尼亞卡車工廠看似平常的天。但工人卻不平靜。1964年軍方推翻古拉特總統的民主政府以來,巴西就禁止罷工。但剛傳來的消息說,政府公布的通貨膨脹數據顯示,生活開銷的增加遭到低估。早上七點的班開始上工時,工人放下了工具。八點,廠內員工兼工會組織人梅內澤斯召集工會。聖伯納多金屬加工工會的理事長是個激進分子,年方33,名叫魯拉.達.席爾瓦.人稱魯拉。中午時分,魯拉人在工廠,公司要求他說服工人回去工作,他拒絕了 。

  史卡尼亞的罷工是第波,接下來,罷工浪潮橫掃巴西。表面上,罷工訴求的是薪水,但魯拉後來強調:我認為我們不能把經濟和政治分開…爭的是薪水,但在爭薪水的過程中,工人階級贏得了 一場政治勝利。

  巴西勞工運動的再起只不過是廣大社會群眾對十五年軍事統治反彈的部分。和魯拉注定在民主再生之後成為巴西總統樣,左派知識分子卡多索在1973年強調,當眾多反對軍事統治的社會團體集結起來時,就是巴西創造民主的時候。他說,巴西最需要的就是「公民社會……職業團體、工會、教會、學生組織及輿論界,亦即社會運動的活化」,換句話說,一個以再創民主並改變巴西社會為目標的廣泛聯盟。史卡尼亞為此聯盟的形成打了頭陣。到1978下半年,魯拉開始有了成立新政黨勞工黨的想法,但他堅持,這個黨並不應只屬於工會,而應該是所有受薪階級及全體窮人的。

  由此出發,工會領袖組職個政治平臺的企圖動了起來,開始把紛紛冒出頭的社會運動結合起來。1979年8月18日,一次為組織勞工黨的研討會在聖保羅舉行,集合了前反對陣營的政治人物、工會領袖、學生、知識分子,以及一百個1970年代在全巴西成立的社會運動的代表。1979年10月,代表所有這些團體的勞工黨正式在聖伯納多的聖球德塔迪歐飯店成立。

  儘管軍方老大不情願,政治的開放很快就讓勞工黨有了斬獲。1982的地方選舉中,該黨首度推出候選人,贏得兩席市長選舉。整個1980年代,民主風氣逐漸在巴西復甦,勞工黨拿下的地方政府愈來愈多。到1988年,該黨控制的大城巿已經多達36個,包括大都會如聖保羅及阿里格雷港。 1989年,軍事政變以來首次總統選舉,第一輪競選,魯拉獲得16%的選票,在與柯洛爾進行的決選中,得票44%。

  拿下許多地方政府後,事情在1990年代加速變化,勞工黨與許多地方性的社會運動開始進入一種共生關係。在阿里格雷港,1988年之後第一次執政的勞工黨推行所謂「參與式預算,容許般市民參與都市優先支出的擬定,打造了 個可靠而負責的地方政府體系,大幅改善公共服務及城市生活品質。該黨在地方上的政績反映到全國的層次,獲得了更大的政治動力與成功。儘管魯拉在19941998年的總統選舉中敗給了卡多索,卻在2002年當選為巴西總統。從此以後,勞工黨執政至今。

  各種社會運動與勞工組織團體集結,在巴西形成了 個廣泛聯盟,對巴西的經濟產生了重大影響,1990年起,經濟快速成長到2006年,貧窮人口從45%降至30% 。軍方統治期間快速升高的不平等開始急速下降,勞工黨執政後尤其顯著,教育大幅擴充,人民受教育的平均年數,從1995年的六年增加到2006年的八年。巴西如今已經名列「金磚四國」(BRIC、巴西、俄國、印度、中國〕,成為拉丁美洲第個在國際外交圈舉足輕重的國家。

  1970年代以來,巴西的興起既不是國際機構的經濟學家指導巴西決策者如何設計較佳政策或避免市場失靈所致也不是因為外援的注入而達成,更不是現代化的結果,而是各種人民團體勇敢地建立了廣納性制度的成果。所有這切最後又導致了更廣納性的制度。巴西的轉化如十七世紀的英格蘭,是以創造廣納性的政治制度為開端。但社會要如何才能建立廣納性的政治制度?

  如歷史所顯示的,改革運動往往屈服於寡頭鐵律,以更有害的政權取代榨取式制度的事例。1688年的英格蘭,1789年的法國,1868年明治維新時期的日本,都是政治革命啟動了打造廣納性政治制度的過程。但這種政治革命通常都會製造大的破壞及困局,結果是否成功,不確定性極高。在北美、十九世紀英國及獨立後的波札那,政治革命成功地為廣納性制度及漸進的制度改革鋪路,同時也顯著強化了廣納性政治制度,其共通點是他們都為社會廣大的多元層面賦予了政治權力。

  廣納性政治制度的奠基石—“政治多元化”,需要社會普遍享有政治權力,從少數菁英階層包辦權力的搾取式制度走出一條路來,而這則需要一個賦權的過程。如同英國17世紀的光榮革命,其有別於菁英階層互鬥的地方。以光榮革命來說,政治多元化的根苗是在推翻詹姆士2世,以商人、實業家、士紳,甚至許多未和王室結盟的英格蘭貴族組成的廣泛聯盟為首的政治革命中。光榮革命的動力來自一個廣泛聯盟的動員及賦權,更重要的是,回過頭來,它又為更廣泛的社會部門帶來更進一步的賦權儘管此一部門和整個社會相比非常渺小,英格蘭離真正的民主也還要再等兩百年。在北美洲殖民地,引導廣納性制度出現的因素也很相似。同樣的,有愈來愈廣泛的社會部門獲得賦權一路從維吉尼亞、卡羅萊納、馬里蘭及麻薩諸塞,通往獨立宣言,直到廣納性的政治制度在美國得到鞏固。

  法國大革命亦然,也是社會有更大部門獲得賦權的例子,它起而反對法國的舊制度,並為更多元的政治體系鋪路。但法國大革命的插曲,特別是羅伯斯比高壓殺戮的恐怖統治,也充分顯示出賦權的過程並非不會誤入歧途。然而,羅伯斯比及其雅各賓黨人最終還是遭到唾棄,法國革命最重要的遺產並非斷頭臺,而是革命在法國及歐洲其他地方所帶動的廣泛改革。

  這些歷史上的賦權過程,和巴西1970年代以來的情況,有許多可供對比的地方。在巴西,工會運動固然是勞工黨的根苗之一但領導人物如魯拉,以及許多支持該黨的知識分子及反對派政治人物,打從一開始就在尋求廣泛聯盟的組成。隨著地方性的社會運動,這些動力開始向全國擴散一旦該黨拿下了地方政府,不僅激勵了民間的參與者,同時也在整個國家的治理上掀起了 一股革新的風潮。在巴西,不同於17世紀的英格蘭及18世紀之交的法國,沒有一夕之間點燃政治制度轉變過程的劇烈革命,但在聖伯納多工廠中開始的賦權過程照樣影響深遠,部分原因是它所造成的根本政治變革是全國性的,舉例來說,將軍事統治轉變成為民主政治。更重要的是,由於巴西的賦權是來自草根層面,因此也就確保民主轉型會朝著廣納性政治制度的方向發展,這是導致一個致力提供公共服務、教育及公平競賽場域的政府誕生的關鍵因素。如我們所見,民主並不保證政治多元化。

  拿巴西政治多元制度的發展來和委內瑞拉的經驗相比,脈絡就看得更清楚了。1958年之後,委內瑞拉也轉型為民主,但此一轉變未經草根層面的賦權,因此也就沒有創造多元的政治權力分配。相反的,貪污、酬庸及衝突在委內瑞拉始終不輟,結果某種程度上,選民投票時甚至心甘情願支持查維茲這類專制者,究其原因,極可能是他們認為只有他能夠對抗委內瑞拉傳統的菁英階層。所以,委內瑞拉仍然在搾取式制度下受苦,而巴西則打破了窠臼。

  到底可以做什麼去啟動,或者也許只要推動賦權的進行,因而使廣納性政治制度得以發展?當然,最誠實的答案就是根本沒有任何祕方。但很自然的,要使賦權過程比較容易上路,還是有某些顯而易見的因子,其中包括:某種程度的中央集權,唯其如此,當社會運動挑戰現形制度時才不致立刻陷入無政府狀態某些傳統的政治制度中已經具備了少量的政治多元化,唯其如此,廣泛聯盟才能夠形成且持久;以及要有能夠協調民眾需求的民間社會機構出現。唯其如此,反對運動才不致輕易就被在位的菁英階層擊垮也才不會變成另群體控制現行搾取式制度的工具

  但在這些要素中,有許多是歷史已經預定要不然就是緩慢形成的巴西的例子充分顯示,民間社會機構及相關的政黨組織的建立不是問題,但這個過程極為緩慢,而且在不同的情況下如何才會成功,其機制也不是很清楚。另外還有個或組因子,可以在賦權過程中扮演轉化的角色,那就是媒體。對於有權力的人在經濟及政治上是否濫用權勢,如果欠缺廣泛的資訊,社會賦權往往難以協調及持續。

◎小結

  解嚴與台灣的經濟起飛期的確是個關鍵時期威權轉向民主,出現了某種程度的制度漂移,以前的威權榨取型制度有了鬆動,中小企業的興起讓大家在經濟發展中分得一杯羹,但等到大型壟斷企業崛起,榨取型制度悄悄的復僻了,政治菁英與經濟菁英聯手取得了大部分經濟成長的果實,菁英轉化成既得利益者,他們懼怕改變會奪走利益,因此拒絕改革,變成了經濟發展的阻礙者,他們一心只想延續過去的榮景,只想儘快將還能剝削的利益納入懷裡,他們絕少考量到大多數人的利益…。

  接下的幾年將會是另一個關鍵期台灣才剛剛建立起來的廣納型制度是否有足夠的韌性開啟一個良性的循環就看我們的態度是否朝更多元民主化發展