[勞工權益]社會對話機制與集體勞動關係／黃耀滄

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	勞工權益

	社會對話機制與集體勞動關係／黃耀滄


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	壹、前言隨著全球化時代的來臨，國內企業或跨國企業都必須承受高度的國際競爭壓力，許多的環境、社會、就業、所得分配等問題相繼出現，同時科技翻新導致傳統產業消失，大量中低技術勞工面臨結構性失業，同時傳統工作型態逐漸被各種非典型的僱用模式所取代，勞資雙方在全球化趨勢下的處境更是難為。在此情形下，勞資關係的發展已逐漸朝向以對話溝通為方式的夥伴關係，透過國際勞工組織(International Labor Organization, ILO1)以及歐洲先進國家社會夥伴(social partnership)制度的發展，社會夥伴關係的新思維逐步形成。新的社會夥伴關係共同努力改善工作環境、提升生產能力、增進社會安全，以及促進社會福祉。在目前全球景氣蕭條下，各國勞工紛紛採取自救措施，降低不景氣對就業市場之衝擊。企業內勞工代表與資方共同決定之措施，普遍見於許多歐洲國家之共同經營法或企業組織法，其中明定勞工參與經營監督與共同決定部分勞資事項，使企業得更具彈性以因應產業環境之變化衝擊，讓集體勞動關係的發展呈現了不同的樣貌，對於社會夥伴關係與社會對話機制之發展也有更進一步的啟發。 1 I L O 主要有三個部門。最大部門是由國際勞工組織會員國代表組成之國際勞工大會(International Labor Conference)，每年召開一次，每一代表團有四名成員，即二名政府代表，雇主、勞工代表各一名。每一代表均單獨地享有選舉權。ILO之第二部門是理事會(the Governing Body)，每三年由國際勞工大會加以改選，其成員為一百一十二名，其中五十六名為政府代表，雇主、勞工代表各二十八名。第三部門是國際勞工局( t h eInternational Labour Office)是一常設幕僚機構，其局長由理事會任命。除此三個主要部門外，尚包括其他附屬機構，如地區會議、產業委員會和專家會議等。國際勞工組織雖為一政府間的國組織，但其大會、理事會和委員會等均由政府、雇主與勞工三方代表所組成，「三方架構」(tripartite structure)為該組織最大特色。ILO自成立以來對促進勞工立法、勞工行政及工運的發展及提供技術協助，對各國勞工政策影響深遠。貳、社會對話與集體勞動關係一、社會夥伴關係與三方諮商社會夥伴關係之精神於 1919年ILO成立時，即已在ILO憲章及後續的ILO宣言裡，揭示各會員國應推動勞、資、政三方的夥伴關係，共同組成治理機制，秉持自由結社與言論自由的信念，凡涉及社會、經濟政策以及勞資雙方各項權益之議題，都應在三方機制的架構下，進行社會對話，並經諮商程序後作成決議，批准國際勞工公約並於各會員國內實施。而ILO本身即為落實社會夥伴理念、實施社會對話和三方機制的典範。ILO從1948年通過自由結社與保障團結權公約、1949年通過團結權與團體協約公約，到1960年通過的諮商建議書中，皆已承認雇主與勞工都有建立自由與獨立組織之權利，並應採取合適措施促進政府當局及雇主與全國性之勞工組織有效諮詢，建議各國應在全國及產業層級建立政、勞、資三方諮商的機制，以建立或強化各國政府與雇主及勞工組織間的對話與合作。1976年通過之第144號有關促進執行國際勞工標準之三方諮詢公約，強調勞工與雇主能自由選擇各自的代表團體，並進一步明確要求政府、雇主與勞工須針對國際勞動基準及相關事項展開諮商，並應由政府負起行政支援責任，每年至少應有一次諮商。2002年11月國際勞工大會第285屆會議通過一項決議2，除了更加確定勞雇團體於ILO及各國勞動與經社政策的實質參與地位之外，並強調運用三方架構以進行社會對話的方式推動國際勞工組織的相關目標。勞資政協商對話之機制已逐漸扮演著重要的角色，透過三方諮商溝通之過程，政府能夠在推動政策時確實瞭解勞資雙方之訴求與立場，勞工得以取得資訊並認知產業經營之環境，雇主亦能獲取勞工意見，建立勞資合作關係，提昇企業生產力。二、社會對話的概念與內涵 ILO 定義之社會對話包含各種形式的協商(negotiation)、諮商(consultation)或者只是單純政府代表、雇主、勞工雙方或三方間針對經濟與社會政策相關議題的資訊交換(exchange of information)，並包括國家層級、地區層級或企業層級等不同層級社會對話。而社會對話本身主要的目的，在促進工作世界中主要關係人間(以勞、資雙方為主)，建立共識以及促進民主參與。成功的社會對話結構及過程，具有解決重要經濟及社會議題、鼓勵良好治理、增進社會及產業的和平與穩定，以及促進經濟發展的潛力3。 2 http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/gb/docs/gb285/index.htm 此外，ILO界定團體協約(c ol l e c t ive agreement)之定義為：「係指個別或多數之雇主或雇主團體與代表工人之團體或由工人依照國家法令選舉並授權之代表所締結關於規定工作條件及僱用條件之書面契約。此項定義不得解釋為承認任何由雇主或其代表所設立、控制或資助之工人結社。4」而團體協商或稱集體協商 (collective bargaining)，係指雇主或雇主團體與勞工代表間決定工資和勞動條件等相關課題之協商行為，成功的集體協商即是以簽訂團體協約為最後結果，亦是一種完整且最廣泛運用的社會對話形式，並且在許多國家都已制度化，或已有團體協約法制規定。 (一)社會對話的不同型態社會對話有多種不同之型態，通常由其組成與運作方式區別，從簡單的資訊的交流， 3 Department of Labour, Labour administrationand social dialogue, ILO, "Social Dialogue:What is Social Dialogue", Last update:15 February 2007,retrieved from http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial /areas/social.htm. 4 請參閱國際勞工組織於1951年第34屆大會通過之「關於團體協約之建議書」( 第91號建議書)。到較成熟的共同決策等，都是進行社會對話的模式。以下是簡介幾種不同型態社會對話的進行方式 5： 1. 資訊分享資訊分享乃是社會對話成力最根本且不可缺少的要件之一。就其本身而言，資訊分享並無在議題上有實際的討論或行動，但它仍是進行任何其他型態對話和決定的基礎。 2. 諮商諮商較僅僅資訊分享更進一步，需要各方交換意見，進而形成更具深度的對話。 3. 兩方或三方均能進行協商及達成協議當許多機構運用資訊分享和諮商，有可能達成某些具拘束力的協議。 4. 團體協商團體協商是一種完整且最廣泛運用的社會對話形式，社會夥伴間能在企業、部門、地區、國家和跨國層及進行集體協商，就個別國家而言，集體協商可做為檢視該國是否有進行國家層級三方對話能力的指標。此外在社會對話之發展實務上，存在者不同位階之社會對話，每一層面或是每種對話模式皆可有兩方或三方甚至於多方之參與： 5 Department of Labour, Labour administrationandsocial dialogue, ILO,"Social Dialogue: What are thedifferent forms of social dialogue? " http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/sd/index.htm 　 1. 不同層級之社會對話：社會對話可以有國家層級，或是地區層級，或是企業層級之對話。 2. 不同產業或職業之社會對話：針對社會中特定產業之特別議題進行對話，例如航空業、營造業、觀光旅遊業等不同產業或職業別之對話 6。 3. 混合型之社會對話：社會對話也有可能是跨越產業別，也可以在不同職業或是部門，或是以上各種型態混合之對話。 (二)有助於社會對話之條件包括結社自由、民主基礎、社會夥伴參與社會對話的政治意願和承諾、社會支持與接受三方社會對話、社會夥伴參與社會對話的能力、履行社會對話共識的能力及合法、具代表性、誠懇、負責任、團結的勞資團體等，均是進行社會對話之基本條件 7。此外，ILO認為國家在社會對話中的角色即使不是直接參與，也不能處於被動，而是必需創造一個穩定的政治和市民氣氛。即使社會對話可能僅是勞資雙方之對話，在建立法律、制度和其他架構，讓夥伴間能有效進行社會對話上，國家仍具有相當重要的角色，並提出下列有助於形成社會對話機制之條件8： 1. 強大且獨立的勞工與雇主組織，並具備獲得參與社會對話時所需要資訊的技術能力，同時也必須有能力使用適當資訊參與社會對話的討論。 2. 各方有參與社會對話的政治意願與承諾。 3. 尊重結社自由(freedom of association)及集體協商(collective bargaining)等基本權利。 4. 適當的制度性支持。 6 例如歐盟產業層級之社會對話之近況，可參閱European Commission，"Recent developments in the European Sectoral Social Dialogue"，European Communities，2006。 7 unko Ishikawa, "Key Features of National Social Dialogue: a Social Dialogue Resource Book"，"InFocus Programme on Social Dialogue, Laborlaw and Labour Administration"， InternationalLabour Office-Geneva，2003,p9-12。 (三)政府在社會對話之角色 ILO 在1960年通過「公權機構與雇主和勞工團體諮商與合作建議書（Recommendation on Consultation and Cooperation between Public Authority and Employers’ and Workers’ Organizations at the Industrial and National Level, 1960）」，其中載明諮商與合作的目的是為了促進公權機構與雇主和勞工團體間、以及社會夥伴之間的共識與良好關係，以便發展經濟及改善勞動條件，並且提昇生活水準。建議書的重點在於釐清何謂共同關切（join consideration）與相互利益（matters of mutual concern），以便獲得可以接受方案（agreed solutions）和諮商程序（process of consultation）等概念。該建議書更進一步指出公權機構應該在下列事項上徵詢勞資雙方的意見： 1. 法律及規定之訂定和調整可能影響勞資雙方暨有的利益者。 2. 關於就業、職業訓練、勞動保護、工業安全衛生、生產力與福利事項之全國性機構之建立或功能。 3. 經濟與社會發展計劃之規劃與執行9。此外在國際勞工組織以勞工行政公約（Convention concerning Labour Administration: Role, Functions, and Organizations, No. 150, 1978）和勞工行政建議書（Recommendation concerningLabour Administration: Role, Functions, and Organizations, No. 158, 1978）中，也界定政府在社會對話和三方諮商機制中的角色，闡明：「勞工行政體系包含所有提供雇主、勞工暨其組織參與和諮商之制度性安排」。在三方諮商的機制建立上，勞工行政公約要求各國政府應依據各國環境，確保在勞工行政體系中，適當的安排公權機構與最具代表性的雇主與勞工組織，或者在適當的條件下，與雇主與勞工代表，進行諮商、合作、和協商。勞工行政建議書建議公權機構與雇主和勞工組織所進行的諮商與協商的議題可以相當廣泛。勞工行政體系亦應與雇主和勞工組織進行諮商，作為規劃、執行和檢討勞動的參考或標準。政府勞工行政體系也應規劃立足於尊重結社與協商權的條件下，能夠提昇、建立與尋求鼓勵較好的勞動條件和工作生活的各種計劃。勞工行政體系內的有關機關應負責推動和建立確保勞工與雇主針對就業政策之諮商，以及勞資合作以落實政策執行的方法與程序。勞工行政體系應該本身參與諮商的機制中以處理社會與經濟政策。各國勞工行政體系的結構，也應在勞、資雙方參與的情形下，進行經常性的檢討。在今日以民主社會為本質下，任何政府施政必須與相關利益之各方建立良好的溝通管道與關係。社會對話的目的就是建立此一溝通關係，以強化政府在政策規劃、制定與執行的不同階段，皆能達成其最大的成果，進而維持民選政權之穩定。政府亦可藉由社會對話過程形成社會共識，更可經由社會對話的過程提昇社會夥伴之自我管理能力，平衡公民團體間之不同利益。ILO認為社會對話機制要能夠成功，國家不應扮演消極的角色，即使政府本身可能不一定在社會對話機制中扮演積極的角色，而社會對話機制主要在勞資雙方的對話，政府有責任提供法令、制度、和相關架構等基本支持，以促進社會對話機制的有效推動。 8 Department of Labour, Labour administrationand social dialogue, ILO, "Social Dialogue:The enabling Conditions of Social Dialogue", Last update:15 February 2007, retrieved from http://www.ilo.org/public/english /dialogue/ifpdial /areas/social.htm. 9 例如許多先進國家進行年金制度改革時，大多有成立由勞資團體代表及相關學者專家組成之諮詢單位或工作團體，從專業的角度檢視相關規劃內容並提出折衷方案，協助立法者作選擇。請參閱Edited by Emmanuel Reynaud，"Social dialogue and pension reform"，International Labour Office，Geneva，2000。以歐洲之社會對話為例，不論在任何層級或任何型式，歐洲社會對話從 1985年開始發展以來，是調和歐洲經濟表現和社會進步的重要工具10。其歐洲層級社會對話剛開始發展時，歐洲共同體條約並無對其程序及機制作一架構性之明確規定，歐洲共同體執委會主席Jacques Delors曾在1985年表示：「歐洲單一市場的創設，必須與社會領域的發展並駕齊驅，其中最重要的基礎，應是社會對話以及歐洲層級勞雇團體的協商。11」，其於前述理念，Jacques Delors促成了1985年於比利時布魯塞爾的瓦杜榭宮(Val Duchesse)召開 10 worker-participation.eu，A service of the European Trade Union Institute (ETUI)， h t t p : / / w w w . w o r k e r - p a r t i c i p a t i o n . e u / e u _social_dialogue 11 楊淑瓊，「歐洲社會對話機制-民主勞資關係制度」，勞資關係月刊，第19卷第8期，2001年2月，頁24。第一次社會對話，並逐漸發展成常設性之對話。歐盟社會對話真正的制度化係因 Jacques Delors的臨門一腳，目標是建立勞雇雙方自主的跨產業協商，而執委會則退居幕後擔任推手(facilitator)的角色。因此，1986年歐洲單一法(Single European Act)第118條b款提供了一個法律框架：「執委會應致力於發展歐洲層級勞工與雇主之間的對話，如果雙方均表示意願，如此即可將雙方之關係建立於協定的基礎上。(The Commission shall endeavour todevelop the dialogue between management and labour at European level, which could, if the two sides consider it desirable, lead to relations based on agreement.) 12」其後於1992年的馬斯垂克條約(Maastricht Treaty) 第118b條規定，歐盟執委會應致力於發展歐盟層次之社會夥伴間的社會對話。如社會夥伴有意願，亦可經由該對話而達成一項契約關係，1997年之阿姆斯特丹條約(Amsterdam Treaty) 第138條第1項規定，歐盟執委會負有推動聽取歐盟層次社會伙伴意見之任務，且在支持雙方時充分考量其利益之前提下，發布所有符合目的之措施，以使得社會夥伴間之對話容易進行。一直到2000年的歐盟基本權利憲章(Charter ofFundamental Rights of the European Union)至近年的歐盟憲法條約與里斯本條約，均可見歐盟對社會對話之著墨13。隨著社會面向之議題漸受重視，歐洲層級之社會對話機制在歐盟官方的支持下，持續參與歐洲社會政策之協商，而後由該機制所提出之協商架構亦逐漸被納入相關歐盟條約中，對往後之社會政策發展影響甚鉅，社會夥伴在此機制中也各自扮演著重要的角色。 12 百崇等，「社會夥伴參與政策形成之機制建立與運作方式之研究-兼論國外經驗及啟示」，行政院勞工委員會委託研究，2007年，頁53。 13 有關歐洲早期社會夥伴之角色與參與，可參閱白朗盼(Roger BLANPAIN)著，劉黃麗娟譯，「歐洲勞動法與勞資關係」，中華民國勞資關係協進會，1999年，頁133-155。　三、我國集體勞動法制之發展 (一)集體勞動關係簡介 1. 勞動三權勞動者權利之保障，除在憲法上對人民生存權及工作權之確保之外，勞動者之「有尊嚴的生存」及「人性化的工作條件」，更是其實質上之基本權展現。而現代社會中，勞資關係已從「個人」對「個人」的型態，轉變為「個人」對「團體」、或「團體」對「團體」的局面，為實現勞動者生存權及工作權保障，保障勞動者之「有尊嚴的生存」及「人性化的工作條件」，必須賦予勞動者有行使集體力量的權利，此即勞動者之團結權、協商權及爭議權等勞動三權，亦即勞動者集體爭取並維護其權益之基本權。因此，勞動三權係為確保所有勞動者生存之基本手段，勞動三權之團結權、協商權及爭議權之間，具有密切相關，其本身並非為目的，而是以團結權為基礎之基本權，透過協商權對於其他兩基本權而有目的與手段之關係。若無勞動者之團結權，則協商權與爭議權均無法實現；無勞動者之協商權，則團結權與爭議權不具實益；無勞動者之爭議權，則團結權與協商權無法落實，故勞動三權原則上應一體運作以保障勞動者。換言之，組織工會主要目的之一係在於締結團體協約，所以必須賦予工會進行團體協商之權利，又為確保協商之能進行且終能達成一定的協議，必須賦予工會必要時有進行爭議之實力，以免雇主任意拒絕協商。在私法自治原則之下，勞動者生存與工作之確保原應通過勞動契約之協議與實現，而透過勞動者之團結與團體行動，於團體交涉中實現勞資之對等與自治，將更能保障勞動者之生存權及工作權 14。而工會法、團體協約法及勞資爭議處理法的制定(上開三法亦稱勞動三法)，即是將團體權、協商權及爭議權的抽象概念予以具體化、法制化，使勞資雙方對於勞動三權具有合法運作的基礎，亦是落實保障勞動者團結權、協商權及爭議權等勞動三權之集體勞資關係的重要法律。 2. 產業民主 I L O 定義之產業民主( I n d u s t r i a l Democracy)為：「勞工在任何層級參與管理決策之各項做法，目的在降低對勞工的全然控制15。」依據國內學者的說法，有認為產業民主之觀念有兩項主要的內涵：一、為勞資團體參與社會及經濟政策之規劃與形成；二、勞工參與企業經營管理。就前者言，係指設立有勞資雙方代表組成之諮商機構，就社會與經濟政策之規劃，向各級政府有關主管機關提供建議，協調各方意見，共謀促進國家經、社發展；就後者言，則包括勞工參對企業內之決策及團體交涉，後者為企業內工業民主制之內涵16。或稱產業民主有兩個重要的理論基礎：第一，產業民主是政治民主的延伸，政治民主的主要精神在於人民對影響他們生活的各種決策有權參與制訂；同樣地，產業民主是工作場所的民主，強調每位受雇員工有權參與和他們工作生活相關事務的決策過程17，提出產業民主係指「在一個工廠或產業中，勞資雙方代表透過某一程序或機制，共同處理工廠內基本問題的一種制度18」，將產業民主分為典型機制-集體協商，新型機制-勞工參與及特別機制-財務參與，因此認為產業民主是一個較廣泛的概念，其中包含了勞工參與，而勞工參與被視為無須工會組織的產業民主19。另有認為產業民主係指工人對影響他們工作生活之產業決策之參與，並將「產業控制(workers' control of industry)」、「團體協商(collective bargaining)」、「員工參與管理(employee participation in management)」及「產業民主(industrial democracy)」四者視為工會制度建立後，追求「擴大勞工對勞動過程的參與」的行動20。勞工參與企業經營，其主要理論基礎在於資本與勞力之平等以及經濟力之控制，透過所有權觀念之轉變以及防止經濟力之集中所可能引發之濫用前提下，限制企業主之所有權並允許勞動者有權參與企業經營專家之選擇及企業經營之監督，其指導原則包括充滿信任的合作原則、和平義務、政黨政治活動之禁止及中立義務與平等對待義務等21。在社會主義思潮不斷衝擊下，從最激進的共產制取消私產，到產業民主化，事實上都對私產制核心的「所有權」與「經營權」作重新規劃與分配，其核心問題即在於經營權的歸屬，並以德國之共同決定制度最具典型22。 14 有關勞動基本權之論述，請參閱黃越欽，「勞動法新論」，台北：翰蘆圖書， 2002年9月，頁66-88。惟亦有論者認為「勞動三權」實際上並非國際上之通用的勞工基本權之稱謂，我國憲法也無如日本憲法第28條列出勞工之團結權、集體協商權以及其他團體行動權之情形，以「勞工的結社自由」或作為結社自由之特殊型態的「同盟自由」之稱謂或許更易於在我國憲法中尋得其依據，請參閱黃程貫，「勞動法」，台北：國立空中大學，1996年8月，頁149-152。 15 請參閱I L O 網站h t t p : / / w w w . i l o . o r g /public/libdoc/ILO-Thesaurus/english/tr1830.htm。 16 請參閱林大鈞，「三民主義企業內工業民主制度之研究」，文化大學三民主義研究所博士論文，1984年10月，頁5；郭振昌，「產業民主的理念、經驗與定位」，勞工之友第543期，1996年3月，頁6-11。 17 衛民、許繼峰，「勞資關係與爭議問題」，台北：國立空中大學，1997年8月，頁225。 18 請參閱衛民，「從德國共同決定制度論我國勞工董事制度的定位」，政大勞動學教第12期，第219頁； 19 請參閱衛民，「臺灣的產業民主：集體協商或勞工參與」，國立中山大學社會科學季?第1卷第3期，頁137以下。 20 朱柔若，「社會變遷中的勞工問題」，台北：揚智文化，1998年3月，頁255-256。 21 楊通軒，「集體勞工法：理論與實務」，台北：五南圖書，2007年11月，頁383-387。 22 亦有稱為德國之「工業民主制」，請參閱黃越欽，「勞動法新論」，台北：翰蘆圖書， 2002年9月，頁354-358。由國內學者之定義觀之，與產業民主相近似的概念包含德國的「共同決定 (Mitbestimmung)」或英美所稱的「勞工參與(Workers Participation)」等。然國內的法學者，即使從類似的認知下，且法學上並無直接的相應名稱，而仍有將之與勞工之同盟權、協約自治、罷工等概念予以區別23，或有認為就歐陸的勞工運動發展史來看，工會的同盟自由、罷工權、集體協商，與之後發展的勞工企業內利益代表機制、企業及廠場層級的民主參與，兩者是完全不同的歷史脈絡，是截然不同的行動及理論上的思維，是以將集體協商視為產業民主的一種下位類型，無異犯了「以詞害意」的缺點，不是與歷史發展不符，亦根本與當前歐陸的制度實現、理論思維大相逕庭24。我國學術上對於產業民主之定義或仍未臻明確，但一般仍普遍認同產業民主係基於「合作性」的思考，與工會運動之「對抗性」在本質上不同，產業民主強調的是勞工的「參與」，例如產業民主的典型制度-勞工董事制度，即強調勞工以其身為勞工之身分，「參與」原本屬於出資股東或所專屬的經營權，而成為一種「民主」或「共同決定」，其概念即類似德國所採行之二元集勞動關係制度：一為團體協約制度，一為共同決定制度25。本文之論述，係採上述「廣義」之產業民主理論立場，而從ILO之定義而言，「社會對話」亦屬廣義之產業民主，並以此論點進一步探討建立我國社會對話機制相關問題。 23 請參閱郭玲惠，「產業民主制度所涉及的法律問題─兼簡介德國之制度」，中興法學第43期，1997年，頁127；吳光明，「勞工參與企業經營之探討-德國與我國現行制度之檢討」，中興法學第37期，頁162以下。 24 黃世鑫等，「勞工董事制度之理論與實務」，行政院勞工委員會委託研究，2004年，頁33。 (二)我國集體勞動關係之法制現況所謂集體勞工法，係指以規範勞工團結體與雇主或雇主團結體間勞動關係的法規。 25 即有論者認為團體協約自治在性質上雖屬保障勞動條件之最根本防線，而有其存在之必要性，但並不應認為其具有絕對之優位性，而必然優於員工參與經營制度，亦即似應認為員工參與經營制度與團體協約制度可以彼此互相補充或配合。請參閱王志誠，「論公司員工參與經營之制度」，政治大學法律研究所博士論文，1998年，頁50。惟亦兼及於勞工團結體與勞工，以及雇主團結體與雇主間之法律關係。一般所稱集體勞工法之範圍，包括勞工與雇主組織團結體、進行協商、進行爭議，以及雙方以勞工參與的方式，合作解決廠場及企業間的相關事項 26。 1. 我國勞動三法之發展概述我國早期對勞動法制所採模式，係預想由勞資雙方「集體形成」勞動條件，因此在民國 25年前後制訂之「勞動契約法」、「團體協約法」、「勞資爭議處理法」，理論上以工會與雇主為主體，透過團體協商形成勞動條件27。1945年二次世界大戰終結，台灣開始接受大陸的集體勞動法制，包括1928年6月9日施行之勞資爭議處理法、1929年11月1日施行之工會法、1932年11月1日施行之團體協約法，上開集體勞動關係之基本法律自公佈施行迄今，經歷國內政治、經濟變遷，仍未有大幅度之修正。政府為建構一個勞資關係正常發展的集體勞資關係法制，建構有效勞資協商機制，已多次進行與推動勞動三法之修正工作，其中團體協約法修正草案已於96年12月14日立法院第6屆第6會期第15次會議三讀修正通過，總統97年1月9日華總一義字第09700000831號令公布(施行日期由行政院定法及勞資爭議處理法目前亦正持續進行修法工作中。 26 楊通軒，「集體勞工法：理論與實務」，台北：五南圖書，2007年11月，頁7-8。 27 楊通軒，「集體勞工法：理論與實務」，台北：五南圖書，2007年11月，頁7-8。之)，工會 2. 我國集體勞動法制簡介 (1) 工會法（略） (2) 團體協約法28 a. 程序之限制團體協約締結後，應由當事人雙方或一方呈請主管官署認可；主管官署在審查過程中，發現團體協約條款中有違背法令、或與雇主事業之進行不相容，或與工人從來生活標準之維持不相容者，應刪除或修改之；如得當事人同意時，得就其刪除或修改後之團體協約認可（第 4條第1項及第2項）。團體協約自主管官署認可之翌日起發生效力（第4條第3項）。 b. 內容之限制團體協約法承認勞資雙方所訂定之「封閉式工廠條款」（ closed shop clause），協約得規定雇主僱用工人限於一定工人團體之會員，但認為有下列情形時雇主不受限制，例如：(1)該工人團體無雇主所需要之專門技術工人時；(2)雇主僱用為其管理財務、印信、或機要文件者等情形（第8條）。團體協約有限制雇主採用新式機器或改良生產、或限制雇主買入製成品或加工品者，其規定為無效（第13條）。 28 本文係以現行團體協約法進行介紹，有關96年12月14日立法院第6屆第6會期第15次會議三讀修正通過，總統97年1月9日華總一義字第09700000831號令公布(施行日期由行政院定之)之新修正團體協約法相關介紹，請參閱黃耀滄，「新修正之團體協約法內容初探」，台灣勞工雙月刊，第12期，2008年3月，頁41-51。 c. 和平義務（Peace Obiligation）團體協約法強烈地要求協約當事人遵守協約之內容，這種立法表現，除見於上述團體協約法第 19條將違約（限於不屬於勞動條件之規定）當作是犯罪行為之外，尚且規定：「團體協約當事人及其權利承繼人，對於妨害團體協約之存在，或其各個規定之存在之一切鬥爭手段不得採用」（第20條第1項）、「團體協約當事團體，對於其所屬團員，有使其不為前項鬥爭，並使其不違反團體協約之規定義務」（第16條第2項）、「團體協約得約定當事人一方不履行團體協約所定之義務時，對於他方應給代替損害賠償之一定償金」（第16條第3項）。團體協約法課予協約當事人雙方絕對的和平義務，而且授予政府大幅介入協約之權限。 (3) 勞資爭議處理法 a. 爭議類型勞資爭議區分為勞資權利事項爭議與調整事項爭議，權利爭議係指勞資雙方當事人基於法令、團體協約、勞動契約之規定所為之權利義務爭議；而調整事項爭議係指勞資雙方對於勞動條件主張繼續維持或變更之爭議（第 4條）。 b. 當事人調整爭議之當事人應為工會或勞工 10人以上。但事業單位勞工未滿10人者，經3分之2以上勞工同意，亦得為勞方當事人（第6條第2項）；但權利爭議之當事人則無人數之限制。 c. 處理勞資爭議之手段處理勞資爭議之手段有調解及仲裁，其中，權利爭議經調解不成立時，當事人須循司法程序向法院尋求救濟；至於，調整爭議於調解不成立後，只能循仲裁解決之（第 5、6、24條）。 d. 調解程序之進行直轄市或縣（市）主管機關接獲當事人調解之申請或主管機關認為有必要而依職權交付調解時，應組成調解委員會，其成員由當事人雙方各選定 1人外，主管機關指派代表1人或3人，並應以官方代表1人為主席。調解委員會有權調查事實，或通知當事人、有關人員到會說明；調解委員會作成之調解方案經當事人雙方同意後，調解為成立（第9、12、13、14、17條）。 e. 仲裁程序之進行直轄市或縣（市）主管機關接獲當事人申請仲裁或認為勞資爭議情節重大有交付仲裁之必要時，得依職權交付仲裁；仲裁委員會置 9人至13人，由當事人雙方各自從仲裁委員名簿中選定3人至4人，主管機關及其他有關機關派代表3人至5人，並以官方代表任主席；仲裁之作成，應有3分之2以上委員出席，並經出席委員4分之3以上決議（第24、25、29、30、32條）。 f. 調解或仲裁之效力調解或仲裁視為當事人間之契約；當事人一方為工會時，視為當事人間之團體協約；而嗣後當事人一方不履行其義務，他方當事人得向管轄法院聲請裁定強制執行（第 21條、35條、37條）。勞資爭議處理法規定主管機關認為有必要時即依職權將勞資爭議交付調解（強制調解）、又認為情節重大有交付仲裁之必要時，得依職權交付仲裁（強制仲裁），而不論調解委員會或仲裁委員會中，官方代表均掌有關鍵性之影響力，凡此賦予主管機關廣泛介入勞資爭議之權限，而與工會法、團體協約法普遍介入勞工集體力量之立法宗旨，整體呼應。 (4) 產業民主相關法制我國現行產業民主制度從廣義之定義而言，在實務運作上包括團體協商制度、勞資會議制度、勞工董事制度、職工福利委員會、勞工安全衛生委員會、勞工退休準備金監督委員會、分紅入股制度、品管圈等 29，分別涉及工會法、團體協約法、勞資爭議處理法、勞動基準法、勞資會議實施辦法、公司法、國營事業管理法、職工福利金條例、勞工安全衛生法等，前已就勞動三法予以說明，本段先就我國法律有明文規定且與工會團體有相當關係之勞資會議及勞工董事制度略作說明如下： 29 我國社會對話機制尚屬啟蒙階段，雖有行政 a. 勞資會議制度勞動基準法第 83條規定：「為協調勞資關係，促進勞資合作，提高工作效率，事業單位產舉辦勞資會議。其辦法由中央主管機關會同經濟部訂定，並報行政院核定。」並於勞動基準法第30條規定，事業單位無工會者，延長工時及變形工時需經勞資會議同意。行政院勞工委員會依據上開規定，頒佈「勞資會議實施辦法」，規定勞資會議由勞資雙方依平等原則組成，勞方代表由全體勞工依民主方式選出。有學者認為勞資會議成效不彰，如能強化其機能，將目前散見各處之勞資雙方共同議定之工資、工資等相關約定，統一由勞資會議來決定，或可逐漸強化其職能，而能達成德國雙軌制下若干功能30。 b. 勞工董事制度我國現行勞工董事制度，係依國營事業管理法第 35條第2項規定辦理：「前項董事或理事，其代表政府股份者，應至少有五分之一席次，由國營事業主管機關聘請工會推派之表擔任。」其目的在於經由國營事業率先實施勞工董事制之勞工參與制度，透過企業經營透明化，以改善國營事業之不良體質外，希望能發揮帶頭作用而推廣至民間企業31。院勞工委員會之推動方案或相關計畫，但仍未有具體之法制內容，故未納入本文之我國產業民主法制簡介。 30 黃越欽，「勞動法新論」，台北：翰蘆圖書， 2002年9月，頁358。 (三)我國集體勞動關係之困境 (1) 勞動三權根據行政院勞工委員會之統計，截至 2008年底為止我國共有4646家工會；會員人數3003005人；組織率為35.30%。工會聯合組織方面：計有總工會77家；產業聯合會35家；職業聯合會104家。基層工會組織方面：計有產業工會980家，會員人員531,500人；職業工會3450家，會員人數2471505人。另從工會組織率觀察，產業工會組織率為15.9%；職業工會組織率為48%；截至2008年第3季底，簽訂團體協約且仍於有效期間者共計67件32。分析上述統計數字可以發現，職業工會個數約為產業工會3倍以上，而職業工會會員的人數則為產業工會會員人數的4倍以上，職業工會似乎是台灣工會的主力，從1987年台灣解除戒嚴後，以爭取員工權益為訴求而掀起之工運中，幾乎是以各個廠場工會為主體之產業工會為主，職業工會可以說是完全缺席，而工會簽訂團體協約比例則相當低。我國由於政府因循過去政府行政權獨大的慣例，而工會與雇主團體卻礙於本身資源限制，對於切身的經社政策早已養成凡事唯政府決策馬首是瞻或苛責政府的習慣，總是缺乏積極參與的意識，卻冀望仰賴政府以單方力量來滿足各方對於社會對經濟政策措施的要求33。與歐洲的市民社會相比，台灣的市民社會仍然需要長期的建構與累積，才能臻於至善，且斷非政府不斷地在媒體上的宣傳體是強加道德上的教育，即可收致，如以實際的工會運動為例，即使台灣政府廢棄了國家統合主義，實際上仍然有待於工會與雇主長期的互動，累積經驗，才能夠成熟地、有效地獲致協商的成果34。然有學者認為所謂以工會為主體與雇主談判，簽訂團體協約，取代國家立法的預想境界，過去從來無此條件，未來也未必發生，其理由如下35： 31 陳繼盛等，「各國勞工參與法規制度之比較研究」，行政院勞工委員會委託研究，2002年，頁113。 32 請參閱「勞動統計月報」，行政院勞工委員會，2008年11月。 1. 我國目前體制內的工會並未經歷過自然成長的階段，而是一開始就由政治力扶植或操控，因此工會自主性很弱，不但工會領袖自主覺醒不強，勞工乃至一般社會對大眾對之信心亦很有限，多認為係政治之外圍組織或御用力量。至於體制外工會，因為地盤與資源已被占用，發展機會極為微小。 2. 目前工會作為與雇主同為社會當事人之積極功能，根本無從發揮，而唯一能突顯其存在之手段-罷工，則很容易造成社會不安，因此不但勞工並不同情，一般國民也往往以治安上不安定之因素視之，對之並不放心。 3. 長期以來我國在勞資關係中採國家統合模式，勞動條件由政府立法對勞工加以保護，工人需要保障會向政府要求，而不會找工會。 4. 近年來社會福利發達快速，工會原來可以作為改善勞工生活內容的諸多項目，均已成為社會安全福利的對象，工會無著力點。以職業工會為例，業已淪為「勞保費」、「健保費」代收處之地步，可見一斑。我國工會法、團體協約法及勞資爭議處理法等勞動三法，係於國民政府時代所公佈施行，其對於集體勞動關係之規範，實已屬充足與完備。然而因其立法之時代背景與歷史因素，使得上開三法之內容，缺乏對於工會自由、多元組織的保障，而對於誠信協商義務、不當勞動行為之規範及多元迅速解決勞資爭議之程序等有助於工會發展、促進勞資協商之規範更是付之闕如。另對於工會組織的各項行為：包括經費、選舉、職員任期、分類、組織區域甚至對於團體協約之內容，均受相當的限制，使得大部分的工會缺乏自主發展的空間，更無法展現工會提昇會員勞動條件以及促進會員就業權益上之經濟與社會功能。 (2) 產業民主前已概述我國團體協商現況，在此另就我國主要之產業民主制度 -勞資會議制度及勞工董事制度予以說明： a. 勞資會議制度 (a) 勞資會議之法律地位問題我國現行勞資會議實施辦法之法源依據為勞動基準法第 83條，屬行政命令位階，且無罰則，雖有上市上櫃審查、延長工時等制度配合，但規範勞資協議之勞工參與制度之規定置於公法性質之勞動基準法，尚有討論空間。 (b) 勞資會議決議之效力問題通說認為勞資會議之決議未有契約上之效力，勞資會議實施辦法亦規定，決議事項不能實施時，得提交下次會議討論。 (c ) 勞資會議之組成我國現行制度之勞資雙方代表，各由事業單位或工會以指派或選舉之方式產生，並各向所代表之資方或工會負責，與勞資會議於學理上多認勞資會議本質上係屬「勞資合議」機制之理念不合，並恐致使勞資關係之整體運作仍處於對立之狀態。 (d) 團體協商與勞資會議之界線團體協商為勞動條件之集體形成，勞資會議係屬強調勞資協調合作之制度，與團體協約對立之本質不同，勞資會議實施辦法 13條規定之議事範圍包括勞動條件事項，就有工會的企業而言，將使勞資會議與團體協商之界線混淆。 b. 勞工董事制度我國目前落實勞工董事制度者僅侷限於國營、公營事業，且不區分其法律型式與規模大小，一律以五分之一為準，相關規範未見完備，且執行上亦產生勞工董事的職權、身份、義務與責任事項、國營事業民營化等不少問題，即有論者認為可重新制定適用所有公民營事業勞工之「勞工可進入董事會」之法律，或保留現行國營事業管理法第 35條，另外再制定一部專門適用於民營事業單位的勞工董監事的法律，並於該等法律中明定勞工董事所擔任之職務、勞工董事對外代表事業單位，與具股東身分之董事無殊，且目的在於確保整體企業經營的利益36。 33 請參閱彭百崇等，「社會夥伴參與政策形成之機制建立與運作方式之研究-兼論國外經驗及啟示」，行政院勞工委員會委託研究，2007年，頁13-14。 34 楊通軒，「從市民社會看國家在勞資關係中之角色-以台灣為例」，輔仁學誌，第38期，2004年1月，頁153。 35 請參閱黃越欽，「勞動法論」，2002年9月，翰蘆圖書出版有限公司，台北，頁363-364。參、結論一、有待進一步探討之問題有論者認為行政機關進行社會對話機制的推動工作上，應將勞工參與企業經營之「勞工董事」制度，視為將來要推動的一環，由於短期之內難以畢其全功，建議在社會對話的論述中，除國家政策層級的參與(如何蘭與南韓的勞資政三方協商會談模式)、企業管理層級的參與(如勞資會議、或歐陸式的員工代表會)之外，也納入勞工董事的參與，進一步研究各國相關的實施狀況，法律規範內容等，尋求並準備一適合台灣企業即社會實況的勞工董事會參與制度37，再從上述相關說明中，可知社會對話機制之建構與集體勞動關係 36 楊通軒，「集體勞工法：理論與實務」，台北：五南圖書，2007年11月，頁398-406。 37 黃世鑫等，「勞工董事制度之理論與實務」，行政院勞工委員會委託研究，2004年，頁261。情勢息息相關，團體協商及產業民主的發展可做為檢視該國是否有進行國家層級三方對話能力的指標，而觀察我國集體勞動關係發展之概況，可知我國集體勞動關係之發展大體上仍未達足以自主協商之地步，雖也有一些事業單位能夠自主進行談判或簽訂團體協約，或透過勞資會議、勞工董事等達到促進勞工參與及勞資和諧之個案，但我國團體協商及產業民主之發展似乎可確認尚未受到台灣多數民眾的重視，而行政院勞工委員會於2004年開始進行我國社會對話機制之推動工作，迄未有具體制度成形，成效也屬有限，我國不論是集體勞動關係之發展或社會對話機制之建構，未來都有許多困難有待解決。然為何我國集體勞動法制施行多年而集體勞動關係發展卻未臻理想？難道我國集體勞動法制前後實施逾半個世紀，迄今尚無法嘗試建構一套適合國情且長久可行的社會對話機制或法律規範？政府推動我國社會機制之困難何在？在我國現行集體勞動法制下進行社會對話的困難及所可能遇到或面臨的任何問題為何？先進工業國家又如何解決類似的社會對話機制的法制問題？這些疑問有待全面而深入的研究。二、國內相關研究之現況與建議 ( 一)我國相關研究現況在我國學術界有關「社會對話」之研究，論著仍不多，或未將社會對話機制納入產業民主或勞工參與之探討 38，而論者多屬歐盟層級社會對話制度的檢討與評論，且集中在制度介紹或執行情形等方面的觀察與說明39，或如學者所言在進行社會夥伴關係與社會對話相關政策之國際比較時，一般文獻常以量化的指標(如工會入會率、團體協約的簽訂數量、爭議行為的統計等數據)來檢視制度施實的成果，或逕自針對各國相關政策與措施的內容進行比較與詮釋，然這類國際經驗的研究方法均忽略了不同國家背景條件對孕育不同勞動關係的影響，而易出現失根移植的徒勞無功，例如各國勞動關係與文化的形成與演進史的影響、政策與法律的執行力層面等40。而從集體勞動法制之法律學角度，宏觀分析「社會對話機制」之學術論著則相對較少，使讀者難以深入瞭解社會對話機制整體架構設計的依據基礎。未來可從觀察歐盟層級、歐盟國家(荷蘭、瑞典、比利時等)及亞洲國家(韓國、新加坡)之社會對話機制，同時比較其集體勞動法制與我國之差異，探討我國建構社會對話機制所衍生的法律問題，而非僅著眼於制度之介紹或現況之觀察，包括集體勞動法制之研究，如此才是涉及社會對話機制根本架構的重要環節，更是分析建構我國社會對話機制問題所在的依據。 ( 二)相關研究可能面臨之限制與建議社會對話的形式、層次以及參與的角色可以因為各國歷史、文化、經濟、社會情勢以及產業特質等因素而有所不同，甚至對於社會對話的概念也因為工業文明發展進階不同，而有不同的概念與解釋。但無論社會對話的概念和模式形如何演變，社會對話都必須建立在結社與協商自由的基礎之下進行，同時也藉由各種形式的對話打開合作空間，共同促進社會、經濟發展。社會對話制度無法完全移植，但參考各國或不同產業所發展的社會對話機制，可以擴大的詮釋空間，豐富我們對於社會對話的想像，也可以提供勞、資、政等三方於構思及推動社會對話之參考。惟社會對話必須考量各個國家的文化、歷史、經濟及政治脈絡，並沒有一體適用的社會對話模式，可以供他國直接移植。雖然結社自由與團體協商的基本原則不變，但各國的社會對話差異甚大，不論是制度安排、法律架構、甚至傳統及實務，均有有甚大的分歧。建構社會對話機制不僅是單純的法制層面問題，同時也牽涉到國家政策、民主制度、社會福利、經濟發展、社會變遷、企業管理、人力資源管理等有關問題，跨越社會學、經濟學、及法律學等不同領域，本論文之研究僅限於法制層面問題，就集體勞動相關法令之規範著手進行研究。就我國法律而言，集體勞動法制不僅與「工會法」、「團體協約法」及「勞資爭議處理法」等勞動三法有關，與其他相關勞動法、社會法、行政法等領域也有相當大的關聯；除此之外，亦涉及「公司法」或「國營事業管理法」等法律領域。本論文之研究是以「建構我國社會對話機之集體勞動法制環境」為主，僅在必要的時候論述有關社會法、行政法及其他法律領域，或社會層面之部份相關內容，即使限縮於集體勞動法制規範，其範圍仍相當廣泛，非一般論文篇幅所能完全處理。因此，未來如能將社會對話之研究範圍限縮於我國集體勞動關係制度的歷史發展、法律概念、法律基礎、法律性質、法律關係、實施型態、一般保障、不同制度之諧調與整合等最基本的法律問題上，並檢視各國發展情形，進而探討建構我國社會對話機制的發展與未來，似為可行之方向。 38 如衛民、許繼峰編著之「勞資關係與爭議問題」專書，內有「勞工參與」專章，論述產業民主及勞工參與相關內容，卻未提及社會對話，僅於「分析勞資關係的主要概念架構」提及勞資雙方全國級組織的代表參與政府政策的制定，然後再負責執行的三方談判機制，並認為此三方談判機制屬政治經濟途徑把國家中勞資之間的問題視為經濟上的問題，而無法用來分析企業內部的勞資關係；另如朱柔若編著之「社會變遷中的勞工問題」專書，內有「產業民主與勞工參與制度專章」，亦未提供社會對話機制。請參閱衛民、許繼峰，「勞資關係與爭議問題」，台北：國立空中大學，1997年8月，頁43-44；朱柔若，「社會變遷中的勞工問題」，台北：揚智文化，1998年3月，頁253-282。 39 如楊淑瓊，「歐洲社會對話機制-民主勞資關係制度」，勞資關係月刊，第19卷第8期，2001年2月、張志鵬，「論歐洲社會夥伴在社會對話機制中之角色」，淡江大學歐洲研究所碩士論文，2001年；張書瑜，「歐洲聯盟勞資社會對話之機制及功效評估」，南華大學歐洲研究所碩士論文，2004年；許鼎文，「開放協調機制與跨國社會政策治理：以歐盟親職假指令為例」，中正大學社會福利研究所碩士論文，2003年。 40 請參閱彭百崇等，「社會夥伴參與政策形成之機制建立與運作方式之研究-兼論國外經驗及啟示」，行政院勞工委員會委託研究，2007年，頁122-123。