石油勞工

[勞工權益]誰有權改變績效獎金計算公式?/無言勞工權益

誰有權改變績效獎金計算公式? /無言

 

 

壹、前言-國營事業豈是「代罪羔羊」

  面

臨經濟普遍不景氣,而百業蕭條的年代,總是要找一些倒楣鬼,當成「代罪羔羊」,而拿他們的鮮血來祭旗。

        一九二九年經濟大恐慌的年代,希特勒把德國經濟不振,完全歸咎於猶太人,於是乎才有二次大戰期間,屠殺六百萬猶太人的滔天罪行,堪稱慘絕人寰。

        現在為了國營事業年終獎金問題,國營事業員工幾乎成為眾矢之的,這是一件讓人遺憾的事。本來,「鐘鼎山林,各有天性。」國營事業的工作有保障,此乃保守者進入國營事業服務的緣由,不是天大的罪過。

        真正的肥貓是大財團的CEO,尤其是紐約華爾街金融機構執行長,他們翻雲覆雨,自己賺滿了荷包,卻把爛攤子丟給世人來善後,國營事業員工只是平實的公務員,在工作難找的時刻,變得奇貨可居罷了。

        於景氣暢旺的時期,大家視國營事業的 死薪水,為不值一顧之雞肋,紛紛去當科技新貴,如今繁華落盡,卻把工作穩定的國營事業員工,打入「十八層地獄」,天道寧論?!

        準此,在眾人喧嘩聲中,探討國營事業績效獎金制度,不至於落入似是而非、人云亦云的弊端,有其正面而嚴肅的意義。

貳、國營事業員工不是貴族勞工

        事實上,國營事業的績效獎金,早已行之有年,不是現在才突然冒出來的制度,可以進行全面檢討,但是不應視如蛇蠍,本來風水輪流轉,只是在不穩定之年代,國營事業突然之間,卻成為炙手可熱之行業罷了。

        由於受到經濟不景氣的影響,企業界紛紛祭出裁員減薪的手段,企圖力挽狂瀾於既倒,是以無薪休假成為「時尚」,甚至於因為休假之時數過長,遂使得勞工每月工資,尚且低於基本工資,形同勞基法基本工資制度,變成沒有意義的條文。

        先前勞委會未能體會勞基法精神,而棄守基本工資的底線,於是遭到社會各界的抨擊,不惜改變本身之立場,堅持所有無薪休假的勞工,彼等每月的工資所得,仍然不得低於基本工資的態度,似此轉折堪稱後知後覺作風,勞委會未能善盡其勞工權益保護神角色,顯然失職。

        面對大環境的條件不佳,勞資雙方都要有心理準備。但是共體時艱絕非單方面 之事:一方面責成勞工無薪休假,陷入朝不保夕的局面;另一方面就基本工資的要求,卻連起碼的保障也沒有。雇主務須善盡照顧的責任,因此維護勞工工作權,於現階段顯得格外重要。

        須知國營事業員工不是貴族勞工,他們不是「特權階級」,當科技新貴及金融機構吃香喝辣之際,國營事業員工並沒有享受到特別的好處,不能因為眾人皆醉我獨醒,碰到百業蕭條之秋,唯獨國營事業「一枝獨秀」,大家便見不得人家好,而分外眼紅,這種酸葡萄心理,絕對是不健康的。

、面對金融海嘯,政府與企業皆有加把勁空間

        香港部分的良心企業,刻正發起確保勞工之運動,至少在一年內不解雇勞工,冀望度過當下的難關,值得大肆鼓勵。事實上,面對景氣蕭條的時刻,企業有其社會責任,除了避免終止勞動契約之外,更應與勞工「共體時艱」,俾維持像樣之生活水準。

        在國家經濟低迷時刻,採取擴大內需的政策,以增加國內的有效需求,不失為良好對策之一,把多餘的人力充分利用;同理,在企業面臨訂單不足時候,毋庸墨守成規,不妨將員工作更有意義的運用,以從事社會救助工作,期能改善企業整體形象。

        萬變不離其宗,企業於承平的年代,固然創造盈餘係最大目標。一旦面對景氣寒冬,改弦易轍勢在必行,而以爭取消費大眾的信賴,當成核心價值。盡其所能不辭退現有勞工,同時捍衛基本工資以上的勞動條件,正是對社會最好的回饋!

肆、拋棄「大家一起死」的偏差觀念

        經濟大環境欠佳,健保局暨各國營事業,今年照領高額年終獎金,而國營事業明年編列的年終績效獎金,總額更高達四百億元,引發社會各界「自肥」爭議。

        馬英九針對上述疑慮,於接受民視專訪時表示,縱使績效獎金係按制度發出,但是鑒於民眾觀感不好,業已請經濟部研議發放方式,大家能否共體時艱,暫時考慮不領,淪為「道德勸說」性質。

        如此的看法,固然反映了部分之社會輿情,然而國家重大施政,終究不能按照輿論來辦事,務必根據法令規章處理,這就是「依法行政」原理,至於民間不良「觀感」,不妨作為日後修改績效獎金制度的參考,兩者不宜混為一談。

        基本上,既得權應該受到法律保障,遊戲規則既已制定,而國營事業員工又是依照現有規定,可望領取九十六年度3.8到4.6個月之年終獎金,就算民眾具有不同意見,還是應該尊重制度,重視「事的權威」,而非「人的權威」,據以捍衛當事人間的信賴利益。

        本來民意如流水,一旦各式各樣意見紛然雜陳,若是頓失定見,不按既定規則辦理,豈不是造成天下大亂?馬英九總統及經濟部長等決策人士,允當說服國營事業員工,拒領高額的年終獎金,而非以社會觀感不佳為由,資為政策定案依據,欠缺法源依據。

        特別是九十七年都已過去了,卻因為九十七年的績效獎金尚未領取,而主張九十七年的績效獎金依照新的績效獎金計算公式,於是出現了兩大謬誤:一是法令不溯及既往,九十七年的績效獎金只能按照舊公式來計算,別無選擇;二是新的績效獎金計算公式,根本不合法,又怎麼能夠作為計算公式?

        英國功利主義哲學家邊沁(J e r emyBentham)有句名言:「追求最大多數人的幸福,就是至高的善。」碰到今日大環境不好,當務之急,不是把別人拖下水,毋寧是如何進行有效紓困,把整體的經濟帶向光明的坦途,才是自救救人的辦法。

伍、國營事業必須拿出績效獎金說帖,以正視聽

        當然,「止謗莫若自修」,國營事業應該率先反省,查其所以惹人嫌,重點不在獎金太高,毋寧繫於對國家貢獻度,是否與領得獎金成正比,此乃問題癥結所在,否則每當發放獎金之際,動輒引起各界質疑,不是讓人很難堪嗎?

        凡事必須講求「合法性」(legality)與「正當性」(legitimacy),唯有二者兼具,始具說服力。國營事業的績效獎金,合法性固無疑義,惟正當性迄未充分,亟待國營事業展現實績,或是把既有的績效「秀」出來,不宜默不作聲,以加強對外說服力,而補強正當性的不足!

        其實國營事業的績效獎金,既然不是偷來的,也不是搶來的、或騙來的,那麼經濟部憑什麼把把國營事業的績效獎金「上限」,有意從4.6個月刪減至3.5個月,此乃國營事業勞工應該出面抗議的地方,不過於抗議之前,不防先行提出法源上的依據,作為我們的後盾,那麼說起話來才會大聲一點。

陸、績效獎金發放的法令根據及定位

        坦白說,國營事業的績效獎金,雖然訂在勞基法條文中,惟其發放「標準」或「方式」,並無法律上的依據,只有行政命令為根據,那就是經濟部自行發布的「經濟部所屬事業經營績效獎金實施要點」,而這個「實施要點」,連法規命令都談不上,而是位階比法規命令更低的行政規則,以其未有勞基法上的授權,讓人備感遺憾!

        基本上,命令主要分為兩種:(1)法規命令---勞基法施行細則為其典型,透過勞基法第85條授權,由內政部(民國74年制定時,勞委會尚未成立)制定發布,對全國人民具備拘束力(行政程序法第150條)。(2)行政規則---屬於各個行政機關的「內規」,對外沒有拘束力(行政程序法第159條)。

        鑒於中油公司不是行政機關,只是依據公司法(私法之一種),所成立的私法人,在法律上,與台塑公司無異,無法執行國家的公權力,也就無從發布行政命令,自不待言。上述的「經濟部所屬事業經營績效獎金實施要點」,就是經濟部內容所訂行政規則,屬於行政機關的「內規」,對外沒有拘束力,因此自認為其有權翻雲覆雨,欲修訂其實施要點,連向國營事業勞工,打聲招乎都 沒有,是可忍?孰不可忍!

柒、績效獎金發放的內涵

        依據「經濟部所屬事業經營績效獎金實施要點」(以下簡稱實施要點)第四點規定,辦理國營事業的績效獎金發放,主要的內容如下:

一、國營事業績效獎金的上限為2.6個月薪給─

        各事業當年度決算審定為盈餘者,其績效獎金總額由各事業就下列二種計算方式擇一計算,以不超過本機構2.6個月薪給總額為限。事業當年度無盈餘或虧損係受重大政策因素之影響,並經申算該影響金額後可為盈餘者,仍得按本要點核算發給績效獎金。

二、設有影響國營事業績效重大政策因素,不妨害績效獎金的發放─

重大政策因素包括:

        (一)為配合政府穩定物價政策,致無法反映成本,調整產品售價。  

        (二)配合專屬該事業政策任務之法令規定,致成本增加部分。

        (三)為配合政府政策,從事國內外投資以致虧損。

        換句話說,經濟部承認國營事業之績效,受到重大政策因素的影響,本身沒有決定國營事業成敗的裁量權,現在經濟部依照實施要點規定,核定中油97年度的績效獎金不到一個月薪給,卻未考慮到從二○○七年 開始,國際原油價格急遽上漲,而因政府慮及穩定國內物價之因素,禁止中油公司按照浮動油價計價公式,調高成品油價格,造成中油公司的嚴重虧損,顯然其前後的作法,呈現出自相矛盾的現象,對中油公司員工並不公平。

        矧97年度業已結束,基於「既得權的保護」原則,引導出法律不溯及既往的規定,則經濟部豈可事後恣意變更97年績效獎金發放標準,確實有違誠信原則,根本不具適法性,實在不足為訓。

捌、績效獎金發放的法律定位

        目前中油公司員工退休時,必須先行辦理退休金給付金額計算,人事單位於計算退休前六個平均薪資時,迄未將績效獎金一併計算在內,以致績效獎金能否成為工資一部,目前尚存在著若干的爭議。

        假設績效獎金列入平均薪資,則一切問題迎刃而解,除了足以增加員工退休金之外,尚且因此認定績效獎金為「工資」的緣故,而工資屬於最重要的勞動條件,如果資方欲改變績效獎金計算公式,必須獲得勞工之同意,絕非資方說改就改。

        此外,依據最高法院93年度台上字第913號判決意旨及行政院勞工委員會(87)台勞動二字第○三五一九八號函內容,在在均認為,績效獎金如以勞工工作達成預定目標而發給,亦屬其因工作而獲得之報酬,依勞基法第二條第三款,暨施行細則第十條規定,屬於工資範圍。今查,國營事業績效獎金發給,係以達成預定目標(即「當年度決算審定為盈餘者」,同時將政策因素予以列入考量)為準,是以國營事業績效獎金,屬於工資性質應可認定。

        進一步引申,多數法院就夜點費訴訟案件的判決,其判決退休員工請求有理之理由,即在於法院判定夜點費屬於「經常性給付」,資方不得作「目的性限縮」之解釋。則在法律解釋方法論上,「舉輕以明重」,連夜點費不是「統統有獎」,非人人領得到的金額,法院均認定其為工資一部分,遑論績效獎金大家領得到的金錢?

玖、績效獎金的變更,必須由勞雇雙方議定之

        依據勞動基準法第21條第1項前段規定:「工資,由勞雇雙方議定之」。承上所述,績效獎金屬於工資一部份,故依勞基法第21條規定,工資(績效獎金)有所變動,均需取得勞方同意。

        另外依照國營事業管理法第14條固規定:「國營事業應撙節開支,其人員待遇及福利,應由行政院規定標準,不得為標準以外之開支」。但依法院針對夜點費是否列入退休金,所持的法律見解,一再強調勞工權益保障,仍應回歸勞基法,不得僅以行政院所訂之行政命令,予以牴觸,足以證明經濟部之做法,始終欠缺法源依據,執意蠻幹到底,令人遺憾!

拾、績效獎金的規定,涉及勞工重大權益,有法律保留原則之適用

        言念至此,其中涉及「法律保留」原則以及「法律優位」原則,並稱現代法治國家兩大原則。後者大家耳熟能詳,指稱著所有的行政行為,都要從法律上找到依據,不得任由公務員恣意妄為,此乃消極的依法行政;至於「法律保留」原則,則指稱著有些事項,必須「保留」給法律來規定,不能任由行政機關以行政命令規範之,此乃積極的依法行政。

        鑒於立法院由國會議員組成,擁有一定的民意基礎,由立法院透過法律方式,據以規範人民的權利義務,絕對是比行政機關 之行政命令,來得更為慎重其事,是以「法律保留」原則,乃是基於保障人權的觀點出發。須知行政機關往往為了達成行政的目標,動輒出於便宜行事的要求,不會太注意到「正當的法律程序」(due process of law),是其缺點。

        至於「法律保留」原則的具體條文,規定在憲法第23條,其言曰:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」準此,牽涉人民的權利義務,必須要有法律上的依據不可。除此之外,限制人民的自由權利,僅限於防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社 會秩序或增進公共利益所必要者等四項事由。

        講到這裡,就會觸及到法律上一個核心的概念,那就是「規範密度」的討論。換句話說,哪些事項應該分別由憲法、法律及命令規範的事宜。畢竟在法律上,有所謂的「位階原則」,憲法是國家的根本大法,其位階至高無上,法律及命令不得與憲法牴觸(憲法第171條第1項),法律位階則屬其次,再其次 則是命令,命令與憲法或法律牴觸者無效(憲法第172條)。有了「位階原則」,整體的憲政秩序井然,才不會予人雜亂無章的感觸。同時與人民權利義務關係愈重大事項,就必須依據「位階原則」來規範之,否則難免權義失衡。

        總而言之,國營事業績效獎金的規定,攸關國營事業勞工工資與退休金多寡,必須以法律為適當的規範,如今由行政機關的經濟部,擅自訂定「績效獎金實施要點」的方式,據以對於績效獎金發放上下其手,當然與憲法意旨不符,而無法發生法律上的拘束力。參照民國84年12月22日,司法院大法官會議釋字第392號解釋理由書,其中的堂奧更加印證清楚。

拾壹、績效獎金的規定,乃絕對的法律保留事項

        按所謂的法律保留,分為兩種:一為絕對的法律保留,二為相對的法律保留,茲分別說明如下:

一、絕對的法律保留:

        所謂的絕對的法律保留,就是這一類的規定,絕對只能以法律,來加以規範之,不能採取行政命令的途徑,除了勞基法第11、12條有關勞工的「解僱法定主義」之外,另外尚有「罪刑法定主義」(刑法第1條),法院判處人民罪刑,必須行為當時的法律有明文規定者為限。除此之外,還有「租稅法定主義」,徵稅須法律有明文規定,不得濫徵「鎮長稅」。

二、相對的法律保留:

        所謂的相對的法律保留,就是這一類的規定,既然可以用法律來加以規範,當然亦可以用法規命令方式,拿來加以規範。勞基法施行細則即是法規命令的典型,有關「夜點費」要不要列入規範範圍,或是以何種方式,列入規範範圍,勞基法施行細則是理想的模式,蓋以勞基法規範之,未嘗不可,但是未免小題大作。

        其實按照勞基法第2條第3款的規定,「按計時、計日、計月、計件,以現金或實物等方式給付之『獎金』」,均屬於工資的範疇,在在必須以法律規範之,而勞基法本身就是至佳的典範,彰顯出績效獎金的規定,乃絕對的法律保留事項,並無爭議,不知道經濟部究竟還要硬拗到幾時,才會善罷干休?!

拾貳、經濟部的解釋,不具司法拘束力

        殊不知長官對於個別屬員下達的「命令」,其實不是法律上的行政「命令」,在行政法上稱為「指令」,以其欠缺抽象普遍的適用性,其效力比公司內規還不如,因為那只是「個別規範」,連「一般規範」(主要以法令為主)都稱不上,遑論與「基本規範」的憲法相比?

        依照民國76年6月19日,司法院大法官會議釋字第216號解釋理由書,法官依據法律獨立審判,憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令,法官於審判案件時,固可予以引用,但仍得依據法律,表示適當之不同見解,並不受其拘束。經濟部若是「堅持」其有關績效獎金的做法,終究是徒勞無功舉動,不妨從善如流,始為明智之舉。

拾叁、結論─經濟部應該幡然省悟,貫徹依法行政

        綜合以上所言,法規的位階是按「憲法」、「法律」、「命令」(「法規命令」效力,高於「行政規則」)、「指令」等順利,逐一排列出來,排在前面者,效力愈高,從這裡可以明白法律秩序之一貫性。

        大凡一個人立身行事,按照「憲法」、「法律」、「命令」等規定辦理,絕對不會發生錯誤,或是蒙上不虞之責任。因為「憲法」、「法律」及「命令」,在在具有普遍的適用性,也是現代公民必須恪遵的事項,至於長官對於個別屬員「指令」,必須沒有明顯的違法,屬員才能奉行不渝,否則仍有法律上的責任,不可不知。

        然後經濟部有別於個人,該部所制訂的 績效獎金實施要點,除了不能跟法律與憲法牴觸之外,尤其不應該「擇『惡』固執」,由其片面改變績效獎金遊戲規則,完全沒有考慮到國營事業勞工的感受,烏乎可?所謂的:「周公片面立法,未經周姥同意。」執意胡搞瞎搞的結果,經濟部自取其辱!

        績效獎金係工資的一部分,對勞工來說何其重要,因此特別規定在勞基法內,經濟部不宜視若無睹。如果有意更改績效獎金之規定,誠應與勞工們多作溝通,進行良性的互動,否則自陷於法令的泥淖,而自遺伊戚。

 

 

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