勞工議題

台灣民營化政策之探討－以中華電信為例／海 星

        在台灣經濟的發展中，公營事業一直佔有相當重要的份量，政府將公營事業大規模地民營化所影響、牽涉的層面非常廣泛，包括勞動市場和勞資關係的變化，以及社會的資源分配問題。

        雖然民營化政策推行後，官方學者幾乎是異口同聲的宣揚市場機制、民營化的優點，卻忽視了民營化所牽涉到的工作權、所得分配和社會正義等問題，以及出售公營事業是否就是解決公營事業效率的最佳方法。

民營化對於原事業員工權益的傷害和圖利資本家等問題經常被忽視，而受到民營化衝擊並非僅限於勞工，對於整個社會影響是深遠的，即使目前已經出現弊端，官僚體系對於民營化的動機、執行過程和方式卻依然缺乏認真的檢討。

造成公營事業經營不善的原因與國家政策和用人有極大的關係，民營化並不能完全解決公部門效率不彰的問題或高層決策不當的結構性問題。回顧官方推動民營化的理由多半是「民營化是世界潮流」、「公營化沒有效率」、「獨佔不公平」等，相當不切實際，使勞工團體們不斷提出質疑，如早年威京集團吞噬中石化、中工；東南水泥與統一集團聯手併吞台機船舶，導致員工勞動條件下降、工作不保，看到的是一個賤賣國家財產、踐踏勞動權益的民營化政策推動，我們不禁要問「這樣的民營化是我們想要的嗎？」、「民營化真的提高效率了嗎？」

在官方的說法常以民營化是「世界潮流」，是不容抵抗的趨勢，但事實上，世界的潮流、趨勢相當多，例如：歐美各國近年來吸毒人口不斷上升，美國的族群衝突，全球性的氟氯化合物污染造成臭氧層破洞，全世界的氣候越來越怪異，這些都是「世界潮流」呀！

以中華電信民營化為例，首先，中華電信一開始釋股，政府就嚴重低估中華電信的資產市值，賤賣國產意圖明顯。第二，原本應該全民釋股的中華電信股票，卻變成政府和財團談攏之後，以低價賣給財團，以換得現金。第三，以上兩點都遭到監察院糾正，立法院後來也通過決議要避免財團化，可是行政院一意孤行，就是要把官股通通便宜賣給財團，尤其是競爭對手的富邦！    那政府和財團所打的口號是把民營化和私有化，還有效率提升，並且將競爭公平化等等虛無飄渺的口號綁在一起。實在是大錯特錯！自欺欺人！中華電信一年上繳國庫五百億，是最賺錢的國營事業，可是如果政府此次賤賣出官股給財團，也只能拿到一千四百億，但是只要中華電信繼續營運個三年，這些錢就賺回來了啊！此舉就好像把會生金蛋的母雞拿去論斤賣掉是相同的愚行！     再來，私有化一定代表經營效率提升？這是一個很大的迷思。政府將國營事業私有化不是最近才開始的，老早做二十幾年了！可是這二十年來，私有化的事業大多下場悽涼，倒閉關門，根本沒有所謂的私有化等於提高經營效率這種事情。事實上，國外的實證研究也都反駁了私有化必然帶來競爭力的論調。     就算是私有化可以提高公司競爭力，私有化也不會讓競爭公平。因為中華電信現在就是最有競爭力的市場領導者，賣給富邦等財團以後，只會有一個下場：出現一個政府完全無法控制的電信巨獸；現在中華電信是國家的，所以其他業者還可以說三道四，要求政府以比較嚴格的規定管制中華電信，要是一旦完全私有化，誰會在乎其他對手的死活呢？     陳總統曾邀請青年學子在西門町紅樓劇場對談，當時學生要求政府號令中華電信「開放用戶迴路」。什麼是「用戶迴路」？怎樣「開放」？因何要「開放」？「用戶迴路」就是從市話交換機的機房到用戶端的電信線路，又稱「最後一哩」的線路。市內電話就藉著這樣一條用戶迴路，連結上電信網路。如此，用戶即能打電話、上網，進行點對點的語音與數據通訊。台灣的市話總共有一千三百餘萬門，條條迴路都是中華電信所布建的生財設備，而中華電信是國營事業，每一條用戶迴路所賺到的每一分錢，都歸全民所有，通通繳交國庫。    開放用戶迴路，用白話文說，就是強制中華電信將這最後一哩的線路，出租給民營固網業者使用。民營業者只要租到中華電信的用戶迴路，縱便自己不布線建網，也能堂皇經營語音與數據通訊業務。所以，開放用戶迴路是民營業者的福音，也是資本主義追求利潤的本色。     世界各國政府都支持用戶迴路開放政策。理論是，與其讓一個無效率的業者緊抓著最後一哩的電信線路不放，不如令其出租，讓高效率的業者去經營固網服務。問題是，如何證明中華電信是無效率的業者，而民營固網是高效率的業者？此問題事關重大，因為如果無法證明，就無法合理化與正當化用戶迴路開放政策。

中華電信海外釋股，受到國外法人超額認購的熱烈回響，主要是因為中華電信手上仍獨家握有最值錢的固網用戶迴路，因而在市話與寬頻網路業務的市場享有獨占地位，這對電信業者而言，堪稱是連到每個家戶「最後一哩路」的迴路系統，卻是由國家資源所架構的，理應屬全民資產的公共財，但隨著中華電信的民營化，國內的固網用戶迴路，恐將就此淪為民營獨占的資產。政府應該早在中華電信完成民營化之前，將用戶迴路這項資產收歸國有，並重估中華電信的資產，但從這次的釋股過程，顯然政府急於紓解財政壓力，有關用戶迴路的公共資產，顯然並未妥善處理。而民營化之後的中華電信不必再受到立法院監督，也是下一階段值得關注的公共議題。     另一點則是中華電信民營化，公民與勞工的權益在哪裡？針對政府著眼於賣股求現，計畫將中華電信官股比例先降至49%、再降至34%，根本是殺雞取卵的短視作法。中華電信既非經營效率不彰，也無拖累國家財政之虞，其純益率超過20％，平均每一員工貢獻之純益額近四萬美元，這代表中華電信營運體質堪稱良好，具有競爭實力。在此情況下，何必為民營化而民營化？何況陳水扁總統早已多次宣示「企業化優先於民營化」、「國營事業不一定要民營化，但要企業化，要有競爭力」，中華電信既已在五年前就企業化了，競爭力也有目共睹，完全符合陳總統國營事業不一定要民營化的標準，把這隻金雞母宰殺或是半賣半送給國內外財團的目的何在？政府當局真應該對此說清楚講明白。  

中華電信罷工，為何這些可以獲得優渥團體協商的勞工團體還要出來街頭抗議「民營化」呢？許多人不懂，連董事與員工都在媒體上表達疑惑，但是觀察罷工的論述，可以發現有一點是很特殊的，也就是中華電信私有化，對普及服務與民眾權益的傷害，是被政府與媒體所忽略的。

另一個更直接的影響是縮減人員，根據賀陳旦日前在國外釋股說明會中透露，中華電信這一波民營化釋股，將有八百位員工優離優退。中華電信主管透露，預計在未來二至四年中，中華電信人員總量將控制在二萬五千人左右。     表面說是全民共享利潤，其實還是全民埋單。強勢的中華電信工會在這場戰局中，看起來像是享有優惠的員工認購條件卻「不知好歹」的一群人，意外成為民營化的推手，這也是大批抗議員工始料未及。勞工爭取自己權益並無不對，不能因為中華電信的福利比外界好，而否定他們擁有的抗議權利。但政府若以增加國家或企業整體競爭力為藉口圖利某些財團，全國國民還是得放亮眼睛好好監督之。是故民營化真的好嗎？那就看中華電信今後發展囉！  

台灣無論在電信總體競爭力、市話及行動電話普及率、寬頻用戶普及率，都在世界上名列前茅，電信競爭力亦在領先群國家之列。在政府宣示邁向寬頻資訊社會，以及電信、廣電與網路科技匯流之際，中華電信提供電話通訊、數據寬頻上網外，也將經營隨選數位影音或有線電視服務，成為台灣最重要的通訊傳播基礎平台，其影響力與重要性不亞於一般廣播電視媒體。加上電信產業總營收值佔ＧＤＰ的百分之二至四，既攸關公共利益、民眾傳播權利，也是經濟發展的紐帶，茲事體大，政府不宜繼續輕率將中華電信民營化、私有化。     政府在財政收支失衡的情況下訴諸賣股變現，企圖將經營績效佳、每年挹注國庫數百億的中華電信私有化，卻對違反特許承諾應自行建置固網系統容量的私營電信業者讓步，企圖導致中華電信管理階層以低價開放理應屬於全民資產的市話用戶迴路給民營業者。政府走在民營化的錯誤路線上，採取假公濟私、利潤不歸公而歸私的電信政策，實無助於台灣電信產業發展與公民消費者民眾福祉之提升。     雖然大部分的電信傳播民營化包含自由主義的元素，然而民營化並不一定會達到自由化。所謂的自由化，是指電信事業各個部門，無論是硬體設備或是軟體服務，都開放讓其自由競爭。其結果是進入市場的經營者增加，導致費率降低，以及服務項目的擴增與品質的改善，使得電信業的發展由以往政府主導轉為由市場機制主導。

此概念和民營化不同，自由化關注於將競爭引入市場，民營化與市場結構不一定相關，只是改變所有權。民營化充其量只是自由化的消極面而已，自由化的深層意義在於：以政府的力量保證一個公平、公正、公開的市場，並保障市場經濟的暢行無阻。此兩概念並不一樣，但是要達到民營化或自由化，皆不是一觸可及的。

誠如人性的不完美，民營化、自由化政策也絕對有其優點及其本質上的限制與執行時的困難，因此，雖然全球性的民營化運動正向我國電信事業襲捲而來，我國在考量此變革時也不能只看到美好的遠景，而忽視它的缺陷，一謂的贊成或極端的反對皆有所偏頗，唯有細細考量其利弊得失，考量台灣的情況，才不至於一腳踏入無底深淵，萬劫不復。因此接下來我們將探討民營化可能的優缺點，以供未來制定電信法之先進參考，而決定出適合我國電信事業的運作方式。

但是民營化真的會減少社會成本嗎？英國國家廣播公司 (BBC)，其節目的品質較其他競爭對手為佳；這是國營事業優於民營的例子。而從一九七九到一九八七年，英國主要國營事業民營化之後，雇用的勞工由一百五十三萬三千七百人銳減為一百零一萬一千八百人，直接有四十五萬人失去工作。經濟策略影響所及，自然不只國營事業，事實上是以排山倒海之勢橫掃整個社會。在歐洲共同市場十二個會員國中，貧富差距惡化最快。原本所得在平均值以上的人是經濟上受益的一群，並且所得越高獲利越多，反之原本苦哈哈的民眾至此更是雪上加霜。我們必須承認，英國生產力的增加，在主要資本主義國家中確實最高，我們也注意到英國的失業率與通貨膨脹率分居冠亞軍。這樣的結果雖不能完全說是民營化引起，但既是同時出現的現象，總有局部因果關係可循。

但不管全部開放民營或國營，政府所扮演的角色皆不容忽視，民營化是否能達到電信市場的公平﹑公正﹑公開呢？以我國金權政治的背景，民營化更可能賜予官商﹑政黨勾結的良機，於是原本民營化的目的是要促成更多的民間參與，但反而因此出現了新特權，如此的特權很難說不會比政府可怕，值得我們三思而行。

釋股後的中華電信成為交通部持股45％的民營化企業，很多人說，「中鋼民營化之後，不也是賺大錢」，可是，中華電信呢？民營化之後，真的能繼續保有穩定獲利？3G開台，讓包括中華電信在內的五家業者投入鉅額成本，可是，電信費率的狂降，引爆400萬用戶移民潮，整個電信產業的割喉戰開打，彼此廝殺的結果獲利勢必大不如前。