石油勞工

[勞工權益]從久任年資獎金存廢爭議探討國營事業改造/戴國榮勞工權益

從久任年資獎金存廢爭議探討國營事業改造/戴國榮

一、前言

John Kotter認為,當組織出現危機及急迫性顯現時,才會做變革(郭敏珣,2005)。而策略思考過程則是企業轉型的核心所在(周佳欣,1996)。近年來政府積極推動國營事業民營化、企業化經營,乃至於對獲利不佳之國營事業則大力執行再生計劃等組織變革方案,企圖達到私人企業的經營目標:提高市場佔有率或是追求最大利潤,價格與成本的考量都優先於消費者的需要或負擔能力(張晉芬,2001)。而久任年資獎金的廢止,似乎也讓人感覺到其為政府在成本考量思惟下所作的決策。如今,面對大股東(政府)所引發的久任年資獎金存廢爭議,對於相關國營事業(中油、中船、台電、台糖、郵政)員工而言,無形的企業化經營精神及工作價值之爭,更甚於有形激勵制度的確保。畢竟,國營事業在社會高度期待效率化的強大壓力下,即使政策干預、授權不足、法令未鬆綁等外在環境不利因素未改變的情況,卻多能依其事業特性積極尋求轉型,並在追求企業化經營的同時,肩負在社會中應盡的責任與所能提供社會的效用(經營使命,Mission Statement)。而當工會極具立論基礎並兼顧正當性及合理性的強力論述主張,如不能獲得伸張與認同,則未來政府必將沿襲舊有的策略思考模式主導後續國營事業改造工程的推動,屆時國營事業員工冀求藉由非民營化之組織轉型模式,追求企業化經營,確保經營發展及員工相關工作權益的目標,恐將難以實現。

因此,國營事業久任年資獎金的存廢問題,絕非單純的「成本考量」、「法源依據」之爭而已,其象徵著更深層意義及價值。如同當前台灣企業發展普遍遭遇到瓶頸,缺乏能有效成長獲利的策略,臺灣企業必須跳脫偏重成本競爭的紅海策略,並從成功者的經驗淬煉中,找到自己的價值創新和藍海(朱博湧,2006)。一如W.Chan Kim和 Ren´ee  Mauborgne(2005)在《Blue Ocean Strategy》一書中提及:企業不可能永遠保持卓越,要打破這個宿命的策略就是:「脫離『血腥競爭的紅色海洋』及零和遊戲」,創造無人競爭的市場空間,開創藍海商機。尤其,未來在全球化趨勢下,國營事業的策略選擇為何?國營事業如何在價值與成本的兩個向度間取得平衡?國營事業能否透過系統的價值創新找尋自己的藍海?惟有身為國營事業領航者及扮演策略制定者角色的「政府」,洞察產業的新需求,而加以價值創新(Value Innovation),這種「價值創新」策略並不汲汲於打敗競爭對手,反而是致力於顧客和公司創造價值躍進,只有創新兼具實用功效,價格與成本配合的恰到好處,才能達到真正的價值創新,才能重新賦予國營事業組織嶄新的生命與充沛的活力,提供員工一個安定的工作環境與未來。畢竟,事業經營態度決定高度,格局決定結局,國營事業員工對政府的未來策略思惟及作為始終有高度的期待。

二、爭議關鍵

(一)背景說明

•2002.09.26交通部因審計部、行政院及行政院主計處曾分別函請該部儘速研修久任人員表彰辦法,業於是日正式廢止。

•2003.05.30立法院第五屆第三會期審議「中華民國92年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(營業部分與非營業部分)案審查總報告(修正本)決議:國營事業之『久任年資獎金』應通盤檢討,並於94年底予以廢止」。

•2003.06.05~16行政院九十二年六月五日院授人考字第○九二○○五四○九七二號函、經濟部九十二年六月十六日經人字第○九二○○五五五○一○號函:經濟部所屬事業機構表彰員工久任辦法適用至九十四年十二月三十一日。

•2005.06.29立法院審議經濟部所屬國營事業94年度預算,有關中油公司通過決議,國營事業之「久任年資獎金」應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償結算。

(二)爭取過程

•2002.09.18全國產業總工會黃清賢理事長率中油、台電、郵政等七家國營事業工會理事長向民進黨中央黨部社工部卓榮泰主任陳情,要求久任獎金於民營化時再結算。卓榮泰主任允諾列入政黨協商會議重要議案。

•2002.10.31全國產業總工會黃清賢理事長率中油、台電、郵政等七家國營事業工會理事長至行政院勞委會陳情。

•2003.05.30立法院第五屆第三會期審議「中華民國92年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表(營業部分與非營業部分)案審查總報告(修正本)決議:國營事業之『久任年資獎金』應通盤檢討,並於94年底予以廢止」。

•2003.06.05~16行政院九十二年六月五日院授人考字第○九二○○五四○九七二號函、經濟部九十二年六月十六日經人字第○九二○○五五五○一○號函:經濟部所屬事業機構表彰員工久任辦法適用至九十四年十二月三十一日。

•2004.04.07立法院第五屆第五會期,台灣石油工會陳請立法院劉政鴻委員提案『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』,惟於經濟及能源委員會未通過。

•2004.05.18立法院第五屆第五會期,台灣石油工會陳請立法院黃敏惠委員再提案『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』惟於立法院朝野協商時未獲通過。

•2004.09.13立法院第五屆第六會期,台灣石油工會提供立法院李鎮楠委員(預算及決算委員會召集人,民進黨籍)爭取久任獎金『應適用至民營化基準日結算』之重點摘要,陳請全力協助爭取。惟以臨時提案方式提出後,立法院未處理。

•2004.11.09中華郵政工會邀集石油、電信、台電、中船、台糖、台鹽等國營事業工會理事長研商,並函行政院勞委會:有關國公營事業員工繼續適用所屬事業機構久任人員表彰辦法案,懇請召開處理重大勞資爭議協調會報,火速惠予卓處。惟行政院勞委會函復:國公營各業員工繼續適用所屬事業機構久任人員表彰辦法疑義,允宜先循勞資爭議處理法下之紛爭解決機制,始為妥適。

•2004.12.16中華郵政工會函各友會,建請行政院勞委會召開處理重大勞資爭議協調會報之情形。

•2005.02.24下午六時三十分,本會莊理事長參加行政院『院長與工會領袖新春聯誼』活動,並於會中就久任獎金議題清楚表達工會立場,獲得謝院長的重視。

•2005.03.09上午提供全國總工會『爭取久任獎金併民營化年資結算,且應做合理之補償』案相關資料,陳請積極捍衛國公營事業勞工權益。

•2005.03.09立法院林惠官委員函經濟部、財政部、交通部及行政院勞工委員會,建請『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』

•2005.03.10中華民國全國總工會函經濟部、財政部、交通部及行政院勞工委員會,建請『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』

•2005.04.04立法院第六屆第一會期,台灣石油工會陳請立法院黃敏惠委員提案『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』經提出後,獲立法院經濟及能源、預算及決算、科技及資訊、內政及民族等四委員會聯席會通過。

•2005.05.23下午4時,立法院黃敏惠委員辦公室林瑞彥主任電請本會提供歷年爭取久任獎金延至民營化基準日結算之相關資料,並由黃委員直接面見行政院謝院長爭取。

•2005.05.25下午四時,台灣石油工會再提供立法院黃敏惠委員辦公室有關爭取久任獎金之完整資料達24頁。

•2005.05.26下午,立法院王金平院長主持最後一次政黨協商破裂,該案提5月27日院會表決,並列入表決案第4案。

•2005.05.27上午,立法院盧天麟委員面見謝院長,同意『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』上午11時,立法院將該案抽案,未逕付表決。

•2005.06.29立法院審議經濟部所屬國營事業94年度預算,有關中油公司通過決議,國營事業之「久任年資獎金」應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償結算。

•2005.10.24上午,立法院盧天麟委員偕同石油、台電、台糖、郵政等工會理事長面見行政院謝院長,陳請行政部門依據立法院決議:『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』函相關部會據以辦理。謝院長回應:立法院決議:「久任獎金適用至民營化基準日且應做合理之補償結算」問題,請人事行政局張局長妥處。

•2005.12.13下午三時,全國產業總工會施朝賢理事長偕同石油工會莊爵安理事長、郵政工會蔡兩全理事長,拜會立法院民進黨團柯建銘委員、盧天麟委員,陳請要求行政部門依據立法院決議:『久任獎金應適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償。』辦理,獲民進黨團善意回應,並允諾提下週一(19日)黨政協調會報處理。

•2005.12.28石工議字94121906號函中油公司,有關國營事業久任年資獎金案,陳請經濟部儘速依5月27日立法院決議:「久任年資獎金應適用至民營化基準日,且應做合理之補償結算」。倘未獲具體回應,本會不排除提出勞資爭議調解,並採取激烈抗爭手段,以捍衛會員基本勞動權益。

•2005.12.29行政院李政務委員應元召開「研商國營事業久任獎金時宜」會議,獲致結論:

1.本案之處理,基於適度尊重立法院之決議,從總體政策上考量,建議目前適用核發久任獎金事業機構之員工得再延一年至95年12月31日止,惟國營事業民營化應由主管機關要加速推動進行。

2.本案作業之技術細節請秘書室邱主任會同相關機關協商後,由人事行政局依據本次會議結論簽陳院長核示後,據以函復經濟部及交通部。

三、討論與研究發現

本會主張政府應考量穩定國營事業員工工作士氣及整體競爭力,將國營事業之「久任年資獎金」適用至民營化基準日結算,且應做合理之補償結算,並從法律面及企業經營面切入,作為論述主軸:

(一)法律面:久任獎金辦法雖為政府(經濟部)所訂定,但國營事業施行多年來,勞委會已視「久任獎金」為勞動契約之一部份,今政府欲片面毀約,實已違反勞動契約之訂定需由勞資雙方合意之精神。

(二)企業經營面:

1.      就目的而言:國營事業久任年資獎金辦法行之多年,其目的在於防止人員流動,有效控制工資成本及促進勞資合作,今若貿然廢除,將嚴重打擊員工士氣,影響企業朝向永續經營發展。

2.      就體質而言:國營事業為企業體,部分員工雖為廣義之公務人員,惟其追求經營績效及獲利的本質,與公務部門以服務為導向之機關體屬性截然不同,故廢止原辦法要求比照公務機構獎章條例之理由,過於牽強且不合理。

3.      就經營面而言:久任年資獎金辦法為鼓勵國營事業員工留任,並提昇對事業之忠誠度的良善措施,如果在經營環境面臨變革(民營化)時,基於考慮新、舊雇主立場而予以結算,本屬合理。再者,國營事業正積極邁向企業化經營,政府應規劃一套更優於現行之激勵制度,才能有效提昇企業競爭力,以提高獲利挹注國庫收入,而今尚未有完整配套前,不宜輕言廢止。

冀盼政府能夠充分瞭解「久任年資獎金」存在於國營事業的價值與必要性。惟一路走來,相關主管機關始終以法源依據問題(法律拘束力、國營事業機構人員為獎章條例適用對象)、政策一貫性、減輕政府財政負擔及社會公平正義等原則考量,與工會間始終是各自表述,就如同兩條平行線般永遠沒有交集。到底問題出在哪裡?

(一)民營化的迷思:

前經濟部國營事業委員會副主委呂桔誠(2003)對於國營事業的改造提出: 1.企業的改造與再生; 2.引進企業化管理來提昇公司的價值; 3.透過民營化來達成完全企業化; 4.民營化前應以民營企業的精神來經營事業,亦即強化核心事業、有系統的多角化。而對於推動市場自由化的目的,也有所詮釋: 1.創造公平競爭; 2.穩定可依賴的經營環境; 3.透過合理的價格機制,讓企業得以承受預期的風險,並體現企業創意,因所有的企業絕不是害怕承擔風險,而是不能預期風險為何; 4.解決國營事業長期存在法規、組織、文化面的經營問題,所導致效能不彰、效率不足。換言之,國營事業只有積極推動企業化管理,才能有效面對市場競爭及追求未來發展。而企業化強調的是願景、董事會權責相符、人力合理化、薪資結構合理化、績效與員工貢獻度連結(翁朝棟,2005)。惟國營事業除了透過民營化可以達成完全企業化的目的外,法令的鬆綁、政府充分授權等方式,亦能賦予國營事業更多的經營自主權,更大的揮灑空間,奠定企業利基,創造獲利盈餘。即使「民營化」(私有化,privatization)是世界潮流,是國營事業追求組織轉型的一種選項,卻非唯一選項(張晉芬,2001)。尤其,私有化牽涉的不只是利益分配,更牽涉到市場管制機制、公司治理模式、競爭政策考量、弱勢與偏遠地區人民的利益照顧、員工工作權益等,不單與經濟發展有關,更牽涉社會公平與正義(翟宛文,2003)。如果政府無法跳脫民營化的迷思,無法以開闊的胸襟、符合企業經營的精神治理國營事業,國營事業將很難脫胎換骨,更遑論永續經營與發展。

(二)授權不足

政府既為國營事業之大股東,有權力及義務選擇優質之高階經理人,組成陣容堅強之專業經營團隊,並賦予絕對的經營自主權及決策權,再透過組織監督機制(董事會、檢核室及股東會等)查察營運狀況及目標達成率,以追求利害關係人(股東、董事、企業及員工)之最大利益。如久任年資獎金的存廢,本屬企業內部人力資源之確保、開發、報償及維持管理(黃英忠,1997)中,報償(勞動條件)與維持(勞資關係)管理之一環,理應由經理部門確實評估整體激勵制度實施情形是否達到預期果效,期間對於成果之評估尚須有完整之標準作業程序(SOP,標準訂定、作業流程、執行方法、追蹤與考核)。惟政府捨棄企業經營正常程序,直接干預國營事業之內部管理,除突顯政府授權不足影響組織內勞資關係外,長期而言亦不利於組織文化及經營發展。

(三)忽略組織人性面:

Hammer於1992年所提出企業再造的觀念,雖然在台灣引起狂熱,但是大部分的企業都功敗垂成,其失敗率偏高的原因,主要是只注重硬體而忽略軟體,也就是太過忽略組織人性面的考量,使改造流於形式,而且缺乏溝通與協調,沒有妥善處理改革過程中員工所產生的抗拒力量(吳成豐,2005)。政府基於成本或其他因素考量,執意廢止久任年資獎金的過程亦復如此,尤其在溝通過程中,政府與工會雙方完全沒有交集。賽局理論強調,策略思考(Strategic Thinking)關鍵在於「永遠站在對手的立場或角度去思考」,也就是將心比心的去想事情(何建德,2005)。企業面對市場同業的激烈競爭尚且如此,何況政府與國營事業本是一體,政府理應更能體察國營事業員工的工作環境與心境,經由理性溝通、有效協商,將更容易獲致共識。

(四)忘卻企業社會責任(Corporate Social Responsibility)

陳光榮指出,企業所採取的社會責任行動,包括:

1.      在製造產品上的責任:製造安全、可信賴、高品質的產品。

2.      在行銷活動中的責任:誠實的廣告。

3.      員工的教育訓練的責任:在新技術發展完成時,以對員工的再訓練來代替解雇員工。

4.      員工的安全與健康:提供舒適的工作環境。

5.      良好的員工關係和福利:讓員工有工作滿足感等。

6.      環境保護的責任:研發新技術以減少環境污染。

7.      提供平等僱用的機會:僱用員工時沒有性別歧視或種族歧視。

8.      慈善活動:贊助教育、藝術、文化活動、弱勢族群或社區發展計畫等。

顯見誠信、員工照護是企業(領導人)是否善盡社會責任的倫理指標(林利萱,2005),也是組織企業關係管理良莠的重要關鍵,對企業未來經營發展有著深遠的影響(羅家德,2005)。因此,政府在處理類似久任年資獎金等涉及員工權益之議題時,實須多所思慮,審慎為之。

四、結論

企業生存的機制乃是透過價值創造的流程,以達成企業存在的使命,進而持續發展才得以長青,因此,企業的決策應不斷地檢視能否為股東以及社會,持續創造價值,才是最重要的思維邏輯((朱博湧,2006))。企業轉型並不容易,不同的戰場,要有不同的戰略,所有人員的工作內容可能也面臨轉變,這不僅需要策略制定者的遠見,領導者堅決的信念之外,更重要的是組織成員的信任和使命感,以及更彈性的組織變革能力(游美月,2006)。國營事業旨在確保國家經濟發展及社會大眾福祉,然而隨經濟環境之變遷,以及自由化與國際化趨勢之形成,消費者之要求日趨多元化,讓受層層法規束縛的公營公用事業之經營面臨更大的挑戰(陳貴明,2005)。今國營事業普遍遭遇的困境,包括產業政策定位不明、未來發展不確定、肩負公共性、服務性及穩定物價任務、法令束縛過多、政治干預介入太深、組織僵化、決策遲緩、激勵措施缺乏、領導統御及授權不足、行政體系層層箝制錯失商機、董事會有責無權、無人事權等,致企業缺乏競爭力,如果現況無法改變,諸如中油公司勢將面臨競爭對手台塑石化公司的強力挑戰。因此,建議政府應該:(一)充分授權;(二)強化溝通;(三)人性化管理;(四)法令鬆綁。才能有效推動國營事業的改造工程,以建立企業願景與價值,成就優質的國營事業,營造一個安定的工作環境,鼓勵員工為社會做出更佳的服務與貢獻。因為,唯有快樂的員工,才會有滿意的顧客(江耀宗,2005)。

這是一場國營事業組織領導模式,應該維持傳統還是邁向創新的爭辯;如果輸了,「以政領商」的領導模式將牢不可破。這是一場國營事業能否走出自己的獨特風格,重塑組織文化的爭辯;如果輸了,現有的「官僚文化」將持續充斥。這是一場國營事業工會積極轉型,以體制內陳情、協商取代體制外抗爭的試金石;如果輸了,工會勢將「重回抗爭」的老路線,絕不妥協,未來付出的社會成本將難以估算。

這是一場國營事業組織願景與員工工作價值的爭辯;如果輸了,員工即將面對的將還是一個「不確定的未來」。這將是關鍵一役,後續影響力絕不容小覷,筆者不敢樂觀以待,僅能時時提醒自己:堅持的態度是通往成功的唯一道路。我們絕對沒有悲觀的權力,更不容悲觀!

五、參考文獻

1.      江耀宗(2005),華航工訊,第87期,第1版,6月1日。

2.      朱博湧主編導讀(2006),《藍海策略台灣版》,台北市:天下遠見。

3.      何建德(2005),「策略管理」,元智大學管理研究所講義。

4.      呂桔誠(2003),中山大學「南部產業未來發展新契機研討會」,10月18日。

5.      吳成豐(2005),《企業倫理的實踐》,台北:前程文化。

6.      林利萱(2005),「企業倫理」,元智大學管理研究所講義。

7.      周佳欣(1996),「台灣中小企業策略性轉型之研究」,東吳大學企業管理學系碩士論文。

8.      張晉芬(2001),《台灣公營事業民營化:經濟迷思的批判》,台北:中央研究院社會學研究所。

9.      黃英忠(1997),《人力資源管理》,台北:華泰。

10.  郭敏珣(2005),「人力資源管理專題」,元智大學管理研究所講義。

11.  陳貴明(2005),「台電民營化」,民營化公共論壇會議手冊,8月15日,頁47-58。

12.  翁朝棟(2005),民營化公共論壇,8月15日。

13.  游美月(2006),「推薦序:藍海,並不遠」,《藍海策略台灣版》,台北市:天下遠見。

14.  翟宛文(2003),「後權威下再論『民營化』」,《台灣社會研究季刊》,台北市:中央研究院社科所。

15.  羅家德(2003),《企業關係管理》,台北:聯經。

[勞工權益]從久任年資獎金存廢爭議探討國營事業改造/戴國榮