勞工權益

「代間剝削」下的勞退新制與勞工－兼論勞退監理會中勞工代表的功能／樂熹薇

 從1971年發動政變奪權的智利皮諾契將軍重用來自美國芝加哥大學經濟系的貨幣主義者開始，強調市場機能至上與個人責任的保守經濟學思想開始向全球擴散，在勞工養老制度上，以強制儲蓄性格為特徵個人帳戶制，儼然成為發展中國家設計勞工退休金制度時的重要選項。除智利外，包括玻利維亞、墨西哥、科索渥、尼加拉瓜以及台灣都採取此項制度；老牌社會民主國家像是瑞典，以及東歐、俄羅斯等國家則是採取個人專戶制與隨收隨付制（pay-as-you-go）的混合制；英國、秘魯、哥倫比亞、立陶宛則是採取兩案併陳的方式。美國布希政府近日來亦主張變更隨收隨付制改採個人專戶制。在台灣，個人帳戶制的勞工退休金制度亦已於2005年7月1日正式上路。個人帳戶制何以產生如此大的魅力？對勞工的意義又是什麼？

強調個人責任的個人帳戶制

個人帳戶制純粹是一種強迫勞工儲蓄的制度：政府退出照顧勞工老年生活的角色，完全由勞方與資方分別從薪資中按比例提撥出一部份金額到個人在銀行中的一個特定戶頭，累積起來直到屆臨退休年齡時再發還給勞工養老。的確，相較於過去《勞基法》雇主責任制下「看得到、領不到」的舊制退休制度，如同前任勞委會主委陳菊所言，新制可以讓勞工「看得到也領得到」。但個人專戶制的設計，無異是加深了勞動力商品化的程度－沒工作、沒工資、沒雇主提繳退休金，有所得才有福利，是一種具有強迫性的「工作福利」（workfare），而非普及性社會福利的思維；同時，也使國家在人口老化與財政赤字的雙重壓力下，擺脫了國家對人民保障生存權所負有的責任。

個人專戶制下的基金運用

既然退休養老成了個人自己的「終身大事」，怎麼樣讓勞退專戶理頭的數字能夠直線上升，為自己多積蓄一些養老本，成為勞工必然關心的頭一件大事。幾乎毫無例外，無論是採取私營還是官營養老金的國家，都會將這一筆為數龐大的資金投入股市、債市等金融市場牟利，靠錢滾錢累積更多的退休基金。

 從陳菊到李應元，勞委會不遺餘力地推動《勞退監理會組織條例》在立法院本會期過關的理由也就在此：面對《勞工退休金條例》第23條第2項「依本條例提繳之勞工退休金運用收益，不得低於當地銀行二年定期存款利率；如有不足由國庫補足之。」的沈重負擔，亟欲擺勞退脫財政責任的政府，希望趕緊讓勞退監理會將一年一千餘億元的基金分包出去，操盤的責任落在承包的私營金融公司，勞工退休金的多寡仰仗於金融市場的榮枯。

從代間互助到代間剝削

 過去，在西方資本主義國家（日本），勞工退休制度採取隨收隨付制。該制度的精神在於「當代的生產支應當代的消費」，運作方式由在職的勞工加入年金保險，勞資各出一定比例（通常為各半）的保費，另由政府從稅收中提撥出基金，讓這個社會的退休者能夠領取老人年金，也就是所謂「代間互助」的原則。不僅如此，由於所得稅採取累進稅率，政府出資等於從資產階級那裡抽取比較多的比例來支應老人年金的支出，達成階級間所得重分配；而早亡者由於較早亡故，其所「溢繳」的保費可以支援較預期壽命為長的長壽者，達成早亡者與長壽者之間的互助；最後，由於男性所得平均而言較女性為高，但婦女平均壽命較男性為長，平均領取養老年金的時間也較長，從而完成了性別互助與重分配的功能。（註一）

然而，任何一項制度都有其時代背景。隨收隨付制興起於二戰之後的經濟復甦期，當時生產發達，工資高度增長，勞動參與率也高，戰後嬰兒潮帶來了源源不絕的勞動力，勞工較不在意從工資中多支出一部份作為社會福利建設的資金來源。上述的條件在經濟不景氣的當下不但不存在，還往相反的趨勢前進：經濟緊縮帶來高失業率，勞動參與率低，實質工資不升反降，死亡率上升但出生率卻直直下降。退休勞工的收入需求與在職勞工日益減少的的實得工資之間的差距擴大的同時，政府在自由化、吸引投資的政策下對資本利得等非工資收入徵稅能力的放棄，勞工愈來愈無法同意，在眼見企業財富增加的同時，還必須從已漸乾癟的荷包中多榨出一些稅金；更何況高工資往往視為工作殺手，政府在壓低工資的努力亦不容忽視。

        這一切都為個人帳戶制開闢了道路，但是這個制度又是如運作的呢？如上所述，金融市場－尤其是股市成了養老基金重要的增值途徑。在資本主義生產制度下，勞工生產的剩餘完全被資本家階級無償佔有，轉化為利潤形式的剩餘價值，除了自己保留的盈餘外，分成以下幾個部分：繳交利息給貸款銀行、支付廠房機器等折舊、繳稅，稅後盈餘交由股東分紅。目前的關鍵就在於：誰是股東？

預計10年之後，累積一兆四千萬元退休基金的勞退基金，在強調績效的執行力下，相信會是分潤全台灣勞工經濟剩餘最大的一股勢力。在退休勞工的後半輩子所得與操作績效成正比的情況下，掌握投資大權的金融業，會毫不遲疑地將退休勞工要求更多退休金的壓力直接傳導給手中所持股的企業，要求增加利潤，或是降低成本以創造更多的利潤。因應退休基金需求的裁員、減薪等勞動條件的下降，換言之，「代間剝削」將是未來在職勞工最大的夢魘。

        上述的情況在西方國家確實是出現了。在美國，退休基金的營運不是靠國家，而是由許多職業別的社團法人機構負責，像是加州教師退休系統（California State Teachers’ Retirement System）、食品與商業國際工會會員信託基金（United Food and Commercial International Staff Trust Fund）等等，這些基金都加入了一個名為投資法人協會（Council of Institutional Investor）的團體，該團體每年會提供一份重點觀察名單，羅列業績表現不佳的公司，要這些基金向這些公司施壓以改善其獲利表現。尷尬的情況終究還是發生了。在2001年，希爾頓飯店名列此份觀察名單，身為管理退休基金的國際旅館與飯店工會（Hotel Employees and Restaurant Employees International Union）代表，也是希爾頓所雇用的員工，一方面要對退休勞工負責，向資方提出改善營運的建議，同時又必須捍衛工會會員的勞動條件。在職的希爾頓勞工不但要為了已經退休的員工更剝削自己，為了幫自己累積更多的退休存款，他還必須再扒自己一層皮。（註二）

國家主義的傳統

在基金投資的「理性選擇」下，個人帳戶制形成的代間剝削慘劇已經成為一條不歸路，勞退監理會是要採取行政機關、行政法人的組織方式，由勞委會還是金管會監督，基金運作績效如何，是否會進行政策護盤，對勞工而言，這些都不是真正的問題。不過，勞退監理會是要採取行政法人還是行政機關的爭議，卻另一個思考勞退基金與勞工關係的切入點。

如以勞退基金的管理權作為區分標準，勞退基金管理的方式大約可分為三類。第一類是純粹的私營化，如同智利等國家，由私營的年金保險公司辦理，這是屬於非強制保險的純商業行為，不是每個人都有納保的能力，因此普及率低，保險公司從保費中收取手續費用，中途退出被保險人須繳納巨額的違約費用。

        第二類是國家主導的退休金計畫，像是台灣當前由勞保局辦理勞保老年給付與勞退新制下納保等業務，所收取的保險金不是交由銀行定存，便是開放金融企業投資金融市場；第三類是之前提到的由工會性質的民間社團法人所開辦的年金保險，是由社會自主經營但接受國家監督的組織體制。第三種是較為貼近勞工管理的原則，但在歷史的軌跡中，台灣到現在都還走在第二條路上。

        在日據時代，社會上並無自主的社會團體，1950年代推動社會保險時，一開始就是國家經營的型態，如勞工保險局辦理勞保、中央信託局辦理公保，長達近40年的戒嚴體制，對民間力量強力的壓制，同樣無法出現自主的民間力量。1994年全民健保開辦，中央健保局成為另一個國家經營的單一健保機構。制度上的「路徑依賴」，促成了勞退監理會的設立，但無論是採取行政法人還是行政機關，都不脫中央集權化的組織型態。

        從過去的經驗來看，在勞保監理會中的勞工代表，往往是聊備一格，這當然是與勞工運動不振，在相關問題上提不出一套行之成理的意見有關。如以行政院版本為依據，未來勞退監委會將有6名勞工委員，面對以億兆計、且屬於勞工的退休本，工會界實在不宜讓純粹的市場力量，也就是各家金融集團，利用這一筆「勞工口袋裡的錢」，以「績效」之名，做出戕害勞工利益的事。

現行體制下的勞工資本策略

談到退休問題，許多青壯年勞工的感覺不是「還遠的很」，就是「現在都顧不到了，遑論未來？」在裁員、關廠、合併大量出現的時代，如果能將這一筆勞工個人每個月都提撥的基金，採取更為靈活的配置手段，一方面可以用以改善勞工的工作處境，又有誰能說不宜的呢？

如果是由自由結社的社團法人來管理這一筆龐大的基金，即使只是用來購買股票，都會產生特別不一樣的成效。想像當某家工會成立的老年保險基金協會，針對幾家特定企業進行股票投資，經過一段時間，該協會所累積的股份甚至可以該特定企業當上一席、甚至數席董事的時候，該基金協會即可與該企業或產業別的工會合作，指派該企業會員代表為董事，自是可以參與企業走向的規劃，提高勞動條件。勞工於是從單純利潤的生產者，走向幫自己分配更多利潤的參與者，從而減少被剝削的程度。當許多具有指標性的大企業被持股的養老基金「滲透」，階級結構將會出現微妙的調整，即使仍處在資本主義體系之下，工會在決策上會有更舉足輕重的發言權，這對工人運動的成長會是一股潛在的助力。

上述提及的參與模式，在中央集權的勞退新制下實行確有其困難，但未來勞退監理會內的勞工代表至少還可以扮演另外一種角色：鼓吹企業社會責任式的投資。消費者運動、勞工運動、環保運動、女權運動、可持續發展運動都是促進社會進步的動力，在決定投資標的時，務必就該企業的勞資關係、兩性平權推展狀況、是否重視污染防制、是否曾經損害消費者權益等記錄攤在陽光下，藉此鼓勵遵守法規、尊重員工權益、落實企業社會責任的公司，讓社會整體的勞動條件與生態環境都能夠因此向上提升，使將個人帳戶制「代間剝削」的問題設法降到最低。

後  記

 2004年10月，立委劉憶如提案修改勞工退休金條例，開放勞工退休金由勞工自由選擇投資標的，不再限於政府集中操作，仿照美國、香港等地的自由化、市場化作法，提案開放勞工可以自行選擇投資標的，但國庫不保證收益。根據劉委員的看法，勞工自己實在不需要跟其它人綁在一起吃大鍋飯，開放勞退專戶基金個人操盤，不但可以實現更強大的靈活性，況且每一個勞工只要在股市進場個兩年，K線一定看的呱呱叫，要不然，全台灣的散戶怎會如此蓬勃發展？

 勞工老年退休金頭號原則必須是要領得到，第二則重保值。之前的勞基法退休制度之所以為人詬病，主要的問題在於許多人根本領不到。開放個人進行勞退金選擇投資標的，無異讓個人的退休金暴露在更大的市場風險中，在分散風險概念不足的情況下，萬一慘賠了，即使還領得到，但是縮了水的退休金，完全無法擔負起保值與養老的功能，老年生活將更形無依無靠，更何況新制的退休金本來就不多，投保25年卻只有26個月投保薪資的退休金！

這一套美其名讓勞工自由選擇，實則是讓個人完全為其退休金成敗負責的提案，據聞勞委會主委李應元已經原則上表示同意。（註三）社會保險的目的就是讓勞工能夠有效規避資本主義下所遭遇的風險，勞退新制開放個人投資標的的政策反倒是大開倒車，將勞工的老年風險再次暴露在市場風險中，完全失去社會保險規避風險的精神。

註  釋

註一 如以台灣為例，行政院主計處「受雇員工薪資調查」顯示，女性受雇者每月平均薪資為36,854元，男性為48,255元，女性平均薪資不及男性的76%。2003年台灣女性平均壽命為69歲，男性為65歲，如以如採行隨收隨付制，以退休年齡60歲為基準，女性平均可以比男性多領4年的年金。

註二 希爾頓飯店的案例，請參考David M. Brennen, “Fiduciary Capitalism,” the “Political Model of Corporate Governance,” and the Prospects of Stakeholder Capitalism in the United States, Review of Radical Political Economy, Vol.37, No.1, 2005, p.47。在短期獲利的壓力下，投資法人如何迫使持股的企業做出相應的成本調控，像是裁員，詳見Adam Harmes, Institutional Investors and the Reproduction of Neoliberalism, Review of Political Economy, 5:1, 1998。

註三 詳見勞工保險局編印之「勞動保障雙月刊」, 2005年第5號, 13頁。