專題報導

英國國營企業民營化之探討／中油煉製研究所 陳寶東

表一、英國出售公營事業股票總值(HM Treasury，1988)。

表二、英國公營事業民營化時間表(Vickers and Yarrow，1988)。

           *公司依英文字母排序而定。         就公司別而言，各公司進行民營化的過程，因體質不同(有些早已處於自由競爭的市場之中，但有還是在獨佔的保護傘之下)，完成民營化的時間自然各異，表二僅顯示英國主要15家公營事業完成民營化的年代(1979~1987)，至於其民營化的詳細過程，並非本文探討的範圍，有興趣者可自行參酌其他文獻，如Vickers and Yarrow (1988)等之著作。參、 民營化之經驗         就經濟層面而言，英國柴契爾夫人時期對公營事業民營化的原始企圖乃期待藉由民營化而得到下列六項效果(Holder，1996)： 一、 效率的改善。 二、 減少政府的財政負擔。 三、 減少公部門對事業體決策的干預。 四、 緩和每年棘手的公營事業員工薪資協議問題。 五、 大眾對公營事業持股的擴大。 六、 鼓勵員工持有公司的股票。         依據英國國家經濟研究院(National Economic Research Associations， NERA)給國家政策研究中心(the Center for Policy Studies，CPS)的報告中指出，公營事業民營化對“減少政府的財政負擔”及“減少公部門對事業體決策的干預”兩項的預期效果是比較明顯的，尤其是在於減少政府的財務負擔方面特別顯著(Holder，1996)。這些國營事業於1980年還需要政府財政支出高達十二億英鎊，到了1987年，33家已民營或正執行民營化的公司(如ABP、British Steel、BAA、BT、British Airways、the 17 electricity companies、BG及the 10 water and sewerage companies等)反而溢助國庫83億英鎊(包括公司的營業稅等等)的資金。以英國電信公司(British Telecom)為例，民營化前政府對該公司整體的財務支出每年高達6.25億英鎊，而民營化之後政府從英國電信公司的財務收入每年卻高達10億英鎊( Holder，1996)。但是就“減少公部門對事業體決策的干預”部分，如同Vickers and Yarrow (1988)所提出之質疑，難道非要民營化才能減少公部門對事業體經營決策的干預？可見經濟學者並不完全同意國家經濟研究院的結論。         另外，就“效率的改善”而言，研究發現其成效的關鍵因素繫於該事業單位於民營化之後是否處於開放競爭的壓力。換言之，民營化的股權轉移並非是效率的改善的重要因素，而效率的改善的關鍵來自於市場的競爭力。一般而言，效率的改善可分為成本的效率(cost efficiency)和生產的表現(productivity performance)。研究發現，當市場出現競爭者時，該事業體的成本效率有顯著的改善，反之，若市場仍然處於獨佔的地位時，其成本效率的改善經常是不明顯的(Jones et al.，1996)。另外就生產的表現而言，因其所涉及的層面比較複雜(諸如市場因素、國際情勢、、等等)，目前並無針對此一方面較為深入探討分析的資料可供參酌。然而，就勞動生產力(labor productivity)而言，研究發現民營化之後其效率的提高是比較明顯的，特別在於市場已有競爭者的事業體，諸如British Steel，ABP，BA及British Coal等公司是最佳的例子(Jones et al.，1996)。         針對長期每年因“員工薪資協議”的爭議使得勞資一直處於緊張的狀態，並未因民營化而得到有效的解決，反而因民營化而造就了強而有力的工會。最明顯的一例是因民營化政策而引發原本勞資關係就不佳的英國媒礦工聯(National Union of Mine Workers)連續將近一整年(1984~1985)的罷工事件。此一罷工事件不只對公司所造成有形及無形的傷害無法估計，同時，對英國後續民營化政策的修正有其一定程度的影響(Vickers and Yarrow，1988)。另一大家至為關心的裁員問題，研究發現，多數英國國營事業於公司民營化的過程中提供相當優惠的退職金以為因應，如以退休金外加36個月薪資等，以解決人力老化的普遍問題。         至於民營化對“大眾對公營事業持股的擴大”與“鼓勵員工持有公司的股票”等方面的預期可謂乏善可陳。調查發現，國營事業民營化反而是提供公司財團化的一條捷徑(Vickers and Yarrow，1988)。Vickers and Yarrow (1988)即指出，無法有效鼓勵一般大眾與員工持有公司的股票可歸因於各公營事業極少提供優惠的折扣給一般大眾及員工，因而無法引起大眾購買股票的意願。另外，員工或一般民眾對該公司獲利的信心程度也是認股的指標之一。英國公營事業民營化的過程中，一般的作法是透過利益分享(profit sharing)的概念，鼓勵員工持有公司的股票，以促進員工對公司的進一步認同，特別是組織改造方面的認同；同時祈望藉由利益分享而加強公司新企業文化的塑造與維持，然而成效並不明顯。以英國自來水公司為例，其中有四家民營化分公司(分區成立)採取不同程度的利益分享制度，但是均因誘因不大而大打折扣。例如，其中一家雖然有90%的員工申請公司所提供的分紅股票(free offer，依服務年資而訂定70~110英鎊免費股權)，而70%的員工申購200英鎊的公司股票(matching offer，可免費附贈2 張)，然而只有5%的員工購買公司10%的折扣股(discount offer，第一次之總價上限為2350英鎊)，另外，員工及一般大眾可優先承購總值高達14,350英鎊的優先承購股(priority offer)與員工的免稅股(tax relief offer；必須集保5年，否則應稅)更是少之又少(Ogden,1995)。         除了就一般大眾普遍對民營化比較關心的經濟效益(finance)與整體效率(total efficiency)兩項議題的分析之外，另外就操作安全(operating safety)的顧慮，整體而言，其表現是值得肯定的。比較民營化之前(1986/7年度)與之後(1994/5年度)的各項職業災害指標顯示，每100,000員工重大傷亡(fatal accidents)發生率從1986/7年度到1994/5年度逐年下降大約40%左右。然而，對員工的非重大傷亡指數及一般民眾的重大傷亡指數的下降幅度是比較不明顯的(Glynn et al.，1996)。就職業類別而言，除了農林漁類的公司有稍微上揚的趨勢之外，其他各職業類別從1986/7年度到1994/5年度逐年下降約20%(Glynn et al.，1996)。整體而言，公營事業民營化後的職業災害不但沒有增加反而有不同程度的減少，因此，一般對公營事業民營化後因追求績效與唯利是圖而可能忽略職業安全的疑慮顯然是多餘的。         另一大眾普遍比較關心的議題是，民營化後的價格與服務的品質(prices and service quality)問題，特別是針對民營化後仍然處於市場獨佔的事業體如自來水、鐵路等公司，更是大眾關切所在。如上述所言，公營事業民營化之後對國家的財政及投資人均是一大利多，而此一議題的重點在於民營化之後是否也對消費者(consumers)帶來好處(在此用消費者一詞可能比一般民營化公司極力改口的顧客(customers)來得貼切)。英國國家經濟研究院(National Economic Research Associations)針對British Telecom (BT)、British Gas (BG)、British Water、British Airports Authority (BAA)、以及The Regional Electricity Companies (RECs)等五家民營化公司所進行的研究報告中指出，就價格而言，英國電信公司(BT)與英國天然氣公司(BG)兩家公司於民營化之後其價格下降較為明顯，大約下降20%，而英國機場(BAA) 和英國電力公司(RECs) 比較不明顯，然而自來水公司的水價則從1986/7到1994/5年度逐年大幅增加約100%(Jones et al., 1997)，現在(以2004為例)有些地區的水價比民營化之前更高達500%以上，而其主要的藉口來自於對提昇品質的大量投資。另外就服務的品質而言，改善的程度並未如預期，特別是公司民營化後仍然處於市場獨佔位置的事業體，最明顯的例子是英國高鐵公司(BR)。民營化後不但乘客無法感受到服務品質的提昇，反而事故不斷。整體而言，資料顯示民營化後價格與服務品質的良窳取決於市場競爭力(market forces)；與股權的轉移並無直接的關聯。肆、 總結         從英國國營企業民營化的經驗得知，民營化僅對“減少政府的財政負擔”及“減少公部門對事業體決策的干預”兩項的預期效果是明顯的，尤其是“減少政府的財政負擔”方面特別顯著，然而就“減少公部門對事業體決策的干預”部分，經濟學者如Vickers和Yarrow等教授並不完全同意國家經濟研究院的結論，曾提出強烈的質疑，難道非要民營化才能減少公部門對事業體經營決策的干預嗎？另外，研究結果發現，民營化之後的工安事故並未明顯的增加，反而有減少的趨勢，這是值得慶幸的一點。         就“效率的改善”與“價格與服務品質”而言，研究發現其中成效的關鍵因素在於事業單位於民營化後是否存在著市場競爭者，換言之，民營化並非其成效的重要因素，而效率的提昇與價格與服務品質的良窳來自於市場的競爭(market forces)，與公司股權的轉移並無直接的關聯。         另一方面，針對長期因“員工薪資協議”的爭議使得勞資一直處於對立的狀況，並未因民營化而得到有效的解決，反而因民營化而造就了團結而有力的工會，無形中強化工會得訴求，而導致後期民營化政策的大幅修正。至於民營化對“大眾對公營事業持股的擴大”與“鼓勵員工持有公司的股票”等方面的預期更是乏善可陳。調查發現，國營事業民營化反而是提供公司財團化的一條捷徑，此點值得政府與事業單位深以為鑑。 　

伍、 參考文獻

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Jones, I. et al. (1996), The Performance of Privatised Industries (3): Efficiency, A Report by National Economic Research Associations (NERA) for the Centre for Policy Studies, London.

Jones, I. et al. (1997), The Performance of Privatised Industries (4): Prices and Service Quality, A Report by National Economic Research Associations (NERA) for the Centre for Policy Studies, London.

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