石油勞工

[勞工權益]試以法律層面談中油公司減資繳庫之芻議/曹道全、蕭慕俊勞工權益

試以法律層面談中油公司減資繳庫之芻議曹道全、蕭慕俊

前言

        92年1月25日上午9時,行政院召開「國家資產經營管理委員會」(以下簡稱國家資管會)第九次委員會議,會中敲定中油公司第一階段的減資繳庫結果,確定中油將繳回高達347億元的房地產。

        在這次的中油公司資產繳庫及減資案中(以下簡稱本案或該案),政府要收回所謂的「低度利用之營業用地、閒置土地」,其中,還包括已出租、出借及宿舍土地(如紫園、麗園、公差宿舍、宏南宿舍區等)、部分廠區房地產以及中油大樓等七棟辦公大樓。總計繳庫土地面積為238.419公頃,房屋面積234,942平方公尺,資產總值新台幣347.45億元。

        依據翌日所發表之新聞稿陳述,通過該案的主要理由為:「提高公司競爭力,於規劃其民營化之際,有必要重新檢討公司資產使用效率。」,並說明其目的是:「一方面希望國營事業養成使用資產應有成本觀念,另一方面,希望避免國家資源雙重浪費。」但是,在新聞稿的後文中,卻又明白指出:「中油大樓七至十一樓亦列為減資繳庫之標的。該棟大樓目前部分樓層係由政府機關向中油公司租用作為辦公室使用,將來如順利減資繳庫後,政府將不需再支付租金,且多一層樓可研究釋出供其他民間企業使用,提高國家資產經營效率。」

        比對聲明的前後文詞,「國家資管會」通過本案的目的:是在提高中油的經營競爭力?還是祇要檢討瓜分中油公司的資產,來充裕國庫,紓解政府的財政壓力?令人產生疑惑!更遑論上述所稱的「閒置或低度利用」之不動產,是否符合「國家資管會」自己所訂的「國家資產經營管理一元化執行要點」之規定(見表一)?

「國家資管會」的決議合法嗎?--定位未明、沒有執照就先營業

        照理說來,類似「國家資管會」這樣的組織,必須先經過立法院立法通過,成為合法組織,才能開始運作,但依據公布的「行政院組織法」內容,「國家資管會」顯然是未具法源授權,而且沒有執照就先營業,它的決議是否能具有法律的代表性?它本身所訂定的規則是否能高於立法院三讀通過且已公布實行的法律?公務機關是否能夠採行該委員會的決議來執行呢?

        在「國家資管會」定位處於妾身未明之際,卻能以行政資源要求其他部會機關,配合進行國營事業資產的清查、檢討與處理,形成一個有權無責的奇特體制現象,在找不到決策機關能出面負責的情況下,未來執行的單位可能要背負違法的責任,屆時權責的歸屬又該如何釐清?

        尤其,執行公務強調依法行事,身為該案的主管或執行機關在面對處理本案時,應取得合法法源依據,才具有執行的公權力。綜觀該案的處理過程,執行機關並未獲得合法明確的決策機關授權,卻已開始進行作業,似有脫離法令規範之嫌!

國營事業資產減資繳庫的法源基礎之探討--法令繁多、解釋不易

        除了「國家資管會」的定位曖昧不明外,是否具備法源的基礎,也是本案執行的重大關鍵!面對此一疑議,將衍生出諸多影響本案的關鍵性問題,這些問題有:

        首先,以土地減資外加「捐贈」的方式來強制所屬國營事業的中油公司將資產繳回,是否有符合法令的要求?

        其次,要釐清政府部門既是主管機關又兼股東的雙重身份外是否符合本案相關法律的定義與精神?

        此外,還要對如下的幾點主要問題先行澄清,則本案方才具備有初期的合法法源依據!

        一、以土地減資退還政府之模式,係屬處分固定資產之交易或公司與股                 東間之股本有關之交易?

        二、減資前資產重估所增值的資本公積該如何沖銷?以何種科目轉列?

         三、減資金額應以原有取得成本或以重估後之帳面價值為計算基礎?

        以上這些問題的探討,據筆者的瞭解,可能涉及的法令有:「國有財產法」、「國有財產法施行細則」、「公司法」、「公司申請登記資本額查核辦法」、「商業會計法」、「商業會計處理準則」、「會計師查核簽證財務報表規則」、「證券交易法」、「證券交易法施行細則」、「所得稅法」、「公司制證券交易所財務報告編製準則」、「預算法」、「行政院組織法」等等法規。

        這些繁多的法規大多屬於有關公司、會計、財務、行政、稅捐等方面的範疇,顯示出本案影響層面的廣泛與深遠,更突顯出該案在法律問題與見解方面的複雜性與專業性,也難怪敦聘律師處理法律問題的費用昂貴!

在中油公司資產收回繳庫案中。政府應扮演何種角色?「球員兼裁判」或「一般股東」

        依據總統民國九十二年二月六日華總一義字第○九二○○○一七七二○號令修正公布的國有財產法第四條的規定,將國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類,其中,規定為公用財產者有:公務用財產、公共用財產、事業用財產等三種,在第二項第三款規定中更明定:「事業用財產:國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者,僅指其股份而言。」

        民國五十八年一月,立法院編審該條文第三款規定時,即有考慮到要避免國有財產法與公司法之間的矛盾,將依公司法來申請成立之國營事業公司與政府體制間加以區隔,以尊重其企業經營的機制,且該條文延用至今未曾修改,因此,有關減資繳庫的法規自然要回歸公司法及其相關法規條文。也就是說,係屬國營事業為公司組織者的中油公司,僅其股份為公用財產。中油公司之資產均為「私法人」之財產,政府相對於國營事業所扮演的角色,以法律層面來講:應是以「一般股東」的身份來定位。

        「國家資管會」本身所訂定的「國家資產經營管理一元化執行要點」,第四條第五項規定所稱的國家資產包括:「公司組織國營事業機構之國有股份及登記為該公司所有之不動產、有價證券。」是否已經違反了國有財產法第二項第三款「一般股東」規定?政府是不是也該迴避「球員兼裁判」的角色?

公司法簡介--大幅修法、鬆綁管制、投資須謹慎

        公司法是規範營利性社團法人的基本法律,對於公司之重要事項均有規定,內容囊括公司之意義、種類、能力、設立、組織、內部關係、對外關係、解散、合併、清算、登記及外國公司之認許等諸多事項,對於公司本身、公司股東,以及與公司為交易之第三人之權利義務,均有相當影響,為各公司、企業行號、投資人所必備之基本知識,其重要性不言可喻,該法全文分成九章共計四百四十九條。

        為落實經發會共識,民國90年10月25日,立法院院會三讀通過新修正的公司法,大幅度修刪原先條文高達兩百三十五條,並於民國90年11月14日開始實施,這是公司法自民國79年修正公佈後,12年來最大幅度的修正。

        新公司法顯現了鬆綁管制的立法精神,政府的角色從事前過濾轉換為事後的救濟,過去,由政府提供投資人保護性的環境已不存在。

        以土地、房產減資是否符合公司法及其相關法規的規定要項?問題多多、難分難解

        探討中油公司以土地、房產進行減資的方案,首先必須考量該案資產處理模式的適法性問題?接下來,更必須探討有關公司的「資本公積」定義(見表二)、適用範圍及其列帳的相關問題。

就減資適法性而言

        減資是屬於公司的「重大事件」。一般民間公司辦理減資之情形大多係因公司經營不佳發生虧損或營運發生變化等情事,為改善財務結構以減資彌補虧損,經由股東會決議來減少資本,並同時辦理引進新的資金。實際上,公司進行減資之程序,主要目的就是使其股票之價值符合公司現有資產之價值。

        對於公司減資,目前公司法並無明確之規定,經濟部商業司為避免因減資造成股東掏空公司資產、逃避稅負之流弊,曾於90.08.20以經商字0900217720號函,就公司減資作出「公司減資僅得以現金退還股東」的解釋,90.11.14在新公司法修正實施後,經濟部於92.02.06再度以經商字0920202565號函對於公司減資作出的相同解釋規定,對照於中油以土地房舍來進行減資的方案,是不是已明顯違反了這些解釋函的宗旨呢?

從「資本公積」來探討

        依會計學理,資本公積係指公司與股東間之股本交易所產生之溢價。由於,本案係以土地減資繳庫,依法令規定,在資產繳庫前,首先必須辦理資產重估,而商業會計法第51、52條又規定:「固定資產辦理重估或調整之資產而發生之增值,應列為資本公積項下之資產重估增值準備。」,因此,資本公積的定義、適用範圍與運用限制對於本案的會計科目認列有重大影響。

        在公司法中,有關「資本公積」的規定,主要載於原公司法的第236~241條,其中,第236(資產重估及溢價入帳)及第238條(資本公積)兩條文,已於90.11.12在立法院修法中刪除,使得新公司法有關「資本公積」的規定較原先版本更為模糊,也為今日本案埋下較為模糊的法律空間。因此,在探討此一問題時,必須適當引用其他相關法條作為依據與說明,。

        自公司法新修正公布後,為免於因「資本公積」規定的模糊而衍生疑議與糾紛,財團法人中華民國會計研究發展基金會曾於90.12.04就「資本公積之定義及處分資產損益之認列」乙案提出說明(九十基秘字第二○四號;見表三)。此外,經濟部也於91.02.07針對資本公積處理疑義提出解釋,並將「資本公積」的規定回歸至「商業會計法」第51、52條及相關規定來處理,另外,如「商業會計處理準則」第34條等亦有相關規定,對於「資本公積」作了初步補充。

        依據新公司法第239條的規定以及第241條第1項的修改規定,將原先得以全部或一部分撥充資本並按股東原有股份之比例發給新股之「公積」項目,限縮為僅有「法定盈餘公積」及「超過票面金額發行股票所得之溢額、受領贈與之所得」等兩類之資本公積,方得用以轉增資撥充資本;其餘類目之資本公積,均非屬公司法規定之資本公積,僅得以彌補虧損。亦即,「明定公司須優先填補虧損。無虧損者,始得經股東會決議發行新股。」

        簡而言之,「資產重估溢額資本公積」,在公司法修正之前,得用以轉增資撥充資本;在公司法修正之後,雖依商業會計法規定,仍應列在資本公積項下,惟非屬公司法規定之資本公積,僅得以彌補虧損。而公司想將帳上「資產重估溢額資本公積」用以分配,相關之重估資產,必須業已出售,方能依規定辦理。

        對照於中油公司打算以土地取得成本減資,並沖銷「資本公積-土地重估增值準備」金額或將「資本公積-土地重估增值準備」轉列為保留盈餘等等的作法,已明顯不符合新公司法239、241條的規定,亦即「資本公積僅能用於填補公司虧損或轉增資。」的規定,另外,本案對於上述其他相關法規及其解釋令,亦多有不符合之處。

        新修正的公司法雖然縮限了公積處分與運用的規定,作為國營事業最大股東的政府,仍有諸多的行政裁量權,但也應有所限制,並遵守法律的體制,同時,對於台灣經濟有所貢獻的國營事業員工甚或民股的權益都應有所保障。

        本案的執行依據與前文所陳述之相關法規、法條或法令,或多或少皆有抵觸,而這些法律皆是規範全國公司行號的運作準則,值得政府因本案而將其法律權威性否決嗎?

感言

        回顧中油公司的成長,除了員工的辛勞努力外,政府的積極輔導與支持是絕對重要的因素。遷台幾十年來,中油配合政府要求為達成對台灣市場提供安定、不虞匱乏的能源政策而努力不懈。

        如今,隨著時空的轉移、經營環境的變遷,近年來,中油公司面對市場自由化的嚴苛競爭,仍能佔有市場、上繳盈餘已實屬不易,中油的員工為維護自己的生存權、工作權來反對資產繳庫,理由絕對正當,政府也應給予求存圖強的中油員工正面的肯定。

        資產繳庫對中油而言,等於抽取中油銀根,將不動產繳回國有財產局,無償徵用中油土地、行舍,未來所擁有的資產將大幅縮減,營運績效勢必受到影響,已公司化的國營事業諸如中油必須辦理大規模減資以為因應,如果中油的淨值大幅降低,那麼中油還有未來嗎?這對中油及政府應該都沒有好處。

        綜觀本案的發展過程,政府以減少資產、就能增加效能的邏輯,搭配著自由化、企業化、民營化等模糊卻又亮麗的口號,卻又以極其粗糙的作法要求資產繳庫,難免予人以淘空國營事業資產、與財團坐地分贓的聯想。

         而且,缺乏完整的法律依據與程序,卻透過政治的手法,進行資產重整的政策目標,讓國營事業的土地、房舍上繳,使其減資順利進行,而不以一般公司經營效益角度看待這些國營企業的政策目標,此種作法無異於「殺雞取卵」,對於國家的財政收支,長遠來看絕非好事。

結論

      「巧婦難為無米之炊」的財政苦境,讓政府窮怕了。要設置「國家資產管理委員會」向國營事業的資產、土地進行全面盤查,拚命找錢,以處分這些國有土地、房產等方式來籌錢,來因應國家財政需求,或有其考量。

        但是,「國家資管會」以一只行政命令對於台糖、台鹽、中油等公司組織形態的國營事業進行資產國有的舉措是否有違反「國有財產法、公司法」之相關規定?這些公司要繳庫的資產是不是政府所謂的「低度利用之營業用地、閒置土地」?果真如此,這樣全台灣的公司或集團可否有樣學樣、比照辦理,掏空所屬子公司或相關集團之財務資產而不須受罰?這對於政府的施政作為將為全台灣的企業留下負面的範例。

        在世界低迷的景氣中,面臨財政凋敝、金融呆帳纏身的政府,近期內還要處理SARS疫情的嚴重蔓延。當此之際,如果連支持台灣經濟的最後一塊資源:「國營事業」都要這樣處分的話,那麼台灣的未來在那裡?減資繳庫並不是民營化與掖注政府財政的唯一解,應有更週延、溫和的方式!

表一、國家資產經營管理一元化執行要點部份條文

二、國家資產經營管理委員會(以下簡稱本會)決議之事項,由行政院交各權責機關執行。

三、本要點名詞之定義,依國有財產法規定;國有財產法未規定者,依本要點規定。四、本要點所稱國家資產如下:     (一)財政部國有財產局(以下簡稱國產局)管理之國有非公用財產。     (二)中央政府機關及其所屬機關或地方政府及其所屬機關管理之國有公用財產。     (三)中央政府所設置之非營業特種基金管理之國有公用財產。     (四)非公司組織國營事業機構管理之國有公用財產。     (五)公司組織國營事業機構之國有股份及登記為該公司所有之不動產、有價證券。        (六)國營銀行法人之國有投資及登記為該法人所有之不動產、有價證券。         (七)其他經本會委員會議決議應強化經營管理績效之不動產、動產、有價證券              及權利。

五、本要點所稱閒置之不動產,係指其空置未使用;所稱低度利用之不動產,係指其建築改良物已逾耐用年限或建築容積率未達法定容積率百分之五十。

六、下列事項,得經本會委員或權責機關提案,並經本會委員會議決議後,由行政院交各權責機關循法定程序執行:      (一)國有非公用財產中程歲入目標及有關資產經營管理之重要施政計畫。     (二)中央政府機關(不含學校、部隊)新建、遷建及辦公廳舍、宿舍之營建計畫。         (三)中央政府機關(不含學校、部隊)辦公廳舍之分配使用。     (四)中央政府機關、部隊使用國有都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市              土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之檢討與處理。     (五)國立學校使用國有非學校用地之檢討與處理。     (六)國有公用財產用途廢止、閒置、低度利用及被占用之檢討與處理。         (七)國軍老舊眷村改建計畫之檢討。     (八)中央政府所設置非營業特種基金存續之檢討及基金管理不動產、有價證券               之減帳與處理。     (九)非公司組織國營事業機構存續、公司化、民營化及作價投資公司資產之檢              討暨事業管理不動產、有價證券之減帳與處理。        (十)公司組織國營事業存續、釋股及非事業所需不動產、有價證券之檢討與處理。     (十一)國營銀行法人整併、公司化、民營化及其所有不動產、 有價證券之檢              討與處理。        (十二)其他經本會委員會議決議應提報事項。

表二、資本公積的定義

        所謂資本公積,是公司帳上的一些公積金,不是從營業賺來的盈餘,而是從資產重估或處理資產等而來者。依一般的公司會計原則,下列收入要列入資本公積:包括超過面額發行股票所得的溢價收入、資產重估增加的價值、處價資本所賺的溢價、公司承受贈與之所得、以及公司與他公司合併時,所得資產總值超過負債及付給原公司股東的代價後,所剩的價值等項。

        資本公積累積的金額,可用以轉為資本,辦理無償增資配股。

        資本公積依其項目可分為:           (1)股本溢價;         (2)庫藏股票交易;         (3)受贈資本;         (4)資產重估增值;         (5)合併負商譽。

資料來源:摘修自中級會計學第六版(1997.08),鄭丁旺

表三、(九十)基秘字第二○四號函內文

財團法人中華民國會計研究發展基金會 函 發文日期:中華民國九十年十二月四日 發文字號:(九十)基秘字第二○四號

主旨:有關函詢「資本公積之定義及處分資產損益之認列」乙案,復如說明,請查照。

說明:

        一、財務會計準則公報第一號第三十五條及第五十條之規定係依照修正前公司法第二百三十八條之規定所產生,但因公司法第二百三十八條之規定業已刪除,故資本公積之處理應回歸會計學理。

        二、受領贈與應依其性質列為收入、遞延收入或資本公積;處分固定資產之溢價非屬資本公積,應列入當期損益;資產重估增值屬未實現增值利益應列於業主權益項下,但非屬資本公積;因合併而承受消滅公司之資產減除負擔之債務及對股東給付後之餘額應依財務會計準則公報第二十五號公報規定處理。

        三、前述資產重估未實現增值利益,應於處分或提列折舊(攤銷)時才視為已實現利益,列入當期損益,如處分部分重估資產,則按處分比例調整處分損益,如重估資產提列折舊(攤銷),則按折舊(攤銷)比例調整折舊(攤銷)費用。

        四、依會計學理,資本公積係指公司與股東間之股本交易所產生之溢價,通常包括發行股票溢價、庫藏股票交易溢價、因子公司增加資本公積而依權益法所認列之金額、應付利息補償金轉列之金額、發行認股權證所收款項(參照財務會計準則公報第二十六號規定),及其他財務會計準則公報規定所產生者。

        五、惟若嗣後如財務會計準則公報有相關規定時,應依照公報辦理

 

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